西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法問題研究
——以城管綜合行政執(zhí)法為例

張煒達(dá) 趙恩德

(西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710127)

0 引 言

全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法*綜合行政執(zhí)法起源于1996年《行政處罰法》第16條所規(guī)定的相對(duì)集中行政處罰，是相對(duì)集中行政處罰的進(jìn)一步拓展和深化，2002年9月中編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》的通知正式使用“綜合行政執(zhí)法”這一表述，強(qiáng)調(diào)：調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。2015年，《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào))要求在全國22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的138個(gè)城市展開綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。，既是深化行政管理體制創(chuàng)新的重大舉措，也是新形勢(shì)下法治政府建設(shè)的重要任務(wù)。西安市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱西安高新區(qū))作為改革、開放、發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，是眾多綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市中的一個(gè)特殊區(qū)域。西安高新區(qū)現(xiàn)有行政托管的行政管理體制使得其與一般行政區(qū)域內(nèi)的綜合行政執(zhí)法大相徑庭，并且集中體現(xiàn)在城管綜合行政執(zhí)法這一領(lǐng)域。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法涉及執(zhí)法依據(jù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限等諸多法律問題，如何進(jìn)一步凸顯西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使其既能夠承載綜合執(zhí)法效能，又能夠發(fā)揮高新區(qū)“小政府、大服務(wù)”的政策效應(yīng)，就需要從橫向和縱向兩個(gè)維度對(duì)西安高新區(qū)行政管理體制進(jìn)行現(xiàn)狀考察，剖析綜合行政執(zhí)法所存在的問題，提出應(yīng)對(duì)措施。

1 西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

1.1 執(zhí)法依據(jù)

為規(guī)范綜合行政執(zhí)法活動(dòng)，從國家到地方分別制定了相應(yīng)的法律文件(見表1)，這些法律文件為西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法提供了依據(jù)，但這些依據(jù)多以間接性規(guī)范為主。一是中央層面，執(zhí)法多集中于規(guī)范行政處罰和行政許可這兩個(gè)環(huán)節(jié)，且以規(guī)范性文件為主要依據(jù)。二是地方層面，傾向于規(guī)范城市管理綜合行政執(zhí)法這一領(lǐng)域，通過《西安市開發(fā)區(qū)條例》授權(quán)執(zhí)法。中央和地方兩個(gè)層面執(zhí)法依據(jù)范圍狹窄，缺乏針對(duì)性和體系性。

表1 西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法依據(jù)

1.2 執(zhí)法模式

西安高新區(qū)作為我國156家國家級(jí)高新區(qū)之一，2016年被評(píng)為自主創(chuàng)新示范區(qū)，自2007年西安市組建“城市管理綜合行政執(zhí)法局”(以下簡(jiǎn)稱城管執(zhí)法局)以來，逐漸形成了相對(duì)固定的執(zhí)法模式。一般綜合行政執(zhí)法模式分為五類：專項(xiàng)執(zhí)法模式、聯(lián)合執(zhí)法模式、巡警綜合執(zhí)法模式、城市管理綜合執(zhí)法模式和其他執(zhí)法模式(如地鐵、空港、火車站等通過法規(guī)授權(quán)或委托予以執(zhí)法)。[1]95-96西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法模式屬于城市管理綜合執(zhí)法模式。從行政管理體制上來講，《西安市開發(fā)區(qū)條例》明確以地方性法規(guī)的方式授權(quán)高新區(qū)管委會(huì)進(jìn)行行政托管，在實(shí)踐中逐漸形成了“高新區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組(決策層)、高新區(qū)管委會(huì)(管理層)、管委會(huì)職能部門等(經(jīng)營服務(wù)層)”的三層管理體系。作為西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，高新區(qū)管委會(huì)受陜西省政府和西安市政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)享有管理職權(quán)，其綜合行政執(zhí)法集中于城市管理領(lǐng)域。這種具有中國特色、地方特色的執(zhí)法模式承載執(zhí)法和開發(fā)區(qū)雙重功效。

1.3 機(jī)構(gòu)職能

高新區(qū)管委會(huì)下設(shè)的15個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)有對(duì)應(yīng)的職責(zé)和履行相應(yīng)的職能。以城市管理這一綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)槔靼哺咝聟^(qū)為西安市城管執(zhí)法局高新分局提供人力、物力和財(cái)力保障，高新區(qū)城管執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)人員由西安市城管執(zhí)法局黨委任免，接受市城管執(zhí)法局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。按照《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》等法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合西安市城管綜合行政執(zhí)法局所劃定的職能范圍，高新區(qū)城市管理局加掛西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局高新分局牌子，其職能范圍主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城區(qū)建設(shè)和管理職能，如高新區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生、公園綠地、園林綠化、城市廣場(chǎng)、建筑垃圾、生活垃圾等管理職能；二是綜合行政執(zhí)法和違法行為的查處職能。如關(guān)于大型戶外廣告、臨街違法建設(shè)、飲食服務(wù)超標(biāo)排污等方面的行政執(zhí)法職能。

1.4 執(zhí)法隊(duì)伍

在人員管理體制方面，西安高新區(qū)勇于創(chuàng)新，沒有走“公務(wù)員、老體制”的路子，管委會(huì)始終堅(jiān)持“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理原則，這與行政執(zhí)法本身所呈現(xiàn)出的“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)相一致。由于實(shí)行大部制，職能部門只有15個(gè)，其正式人員不到200人，碩士以上學(xué)歷超過50%。在綜合行政執(zhí)法最集中的城市管理領(lǐng)域，西安市城管執(zhí)法局高新分局執(zhí)法人員數(shù)量相對(duì)較多，且執(zhí)法人員多實(shí)行聘任制，有的還是勞務(wù)派遣人員。此外，在人員考核方面建立起“全員聘任、能上能下、能進(jìn)能出”的考核機(jī)制，從體質(zhì)上進(jìn)行改革，這種靈活的考核機(jī)制，一定程度上有助于形成一種激勵(lì)機(jī)制，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性。

2 西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法存在的問題

2.1 執(zhí)法依據(jù)散亂

一方面，執(zhí)法依據(jù)分散。就國家層面而言，我國目前沒有一部統(tǒng)一調(diào)整高新區(qū)的法律，高新區(qū)立法存在缺乏體系化、前瞻性、科學(xué)性、可操作性、內(nèi)容不全面等方面的問題。[2]90-91西安高新區(qū)也不例外，其綜合行政執(zhí)法仍然缺乏明確具體的法律依據(jù)，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，分散在各法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件之中。西安城市管理領(lǐng)域執(zhí)法依據(jù)涉及市容、綠化、規(guī)劃等七個(gè)方面的63部法律法規(guī)[3]107,制定主體有全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、陜西省人大常委會(huì)、西安市人大常委會(huì)、陜西省人民政府、西安市人民政府等。另一方面，“借法執(zhí)法”比較明顯。調(diào)整綜合行政執(zhí)法的大多屬于規(guī)范性文件，由于規(guī)范性文件立法層級(jí)低，并且以實(shí)體性規(guī)范為主，缺乏職責(zé)權(quán)限及法律責(zé)任等方面的規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法主體“借法執(zhí)法”和行政處罰自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，極易損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。目前，西安市城管局高新分局的執(zhí)法人員大多屬于“借法執(zhí)法”，主要是通過內(nèi)部文件的職能劃轉(zhuǎn)為其提供執(zhí)法依據(jù)。

2.2 高新區(qū)管委會(huì)法律地位尷尬

西安高新區(qū)管委會(huì)的法律地位問題一直是制約其體制創(chuàng)新的瓶頸，嚴(yán)重影響高新區(qū)體制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和法律在高新區(qū)的實(shí)施。根據(jù)《西安市開發(fā)區(qū)條例》的規(guī)定，高新區(qū)管委屬于西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但若嚴(yán)格遵循行政法的一般邏輯，派出機(jī)構(gòu)是由政府職能部門派出的，因此，高新區(qū)管委會(huì)合法主體資格理論上存疑，會(huì)嚴(yán)重制約執(zhí)法改革的推進(jìn)。此外，正如“行政主體制度的構(gòu)建是一種法律技術(shù)，但內(nèi)容和本質(zhì)是分權(quán)，目的是區(qū)分行政職權(quán)職責(zé)”[4]74一樣，高新區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)構(gòu)，與一般政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)在職能上有所區(qū)別，其行使的是“市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)”，常常因?yàn)闄?quán)力受限而依附于上級(jí)政府，加之管委會(huì)與所在雁塔區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)兩個(gè)行政區(qū)之間的關(guān)系缺乏明確的法律制度予以規(guī)范，其上沒有行業(yè)主管部門，與體系完整的行政機(jī)關(guān)相比較而言，管委會(huì)法律地位尷尬，執(zhí)法受到掣肘。

2.3 執(zhí)法體系不順暢

第一，權(quán)責(zé)交叉重復(fù)。西安高新區(qū)尚未設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，主要圍繞城市管理領(lǐng)域來開展綜合行政執(zhí)法，分散在各部門的交通運(yùn)輸、文化市場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)、國土資源等領(lǐng)域的職能整合有待加強(qiáng)。此外，高新區(qū)管委會(huì)與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)交叉。以市城管局高新分局為例，其上有西安市城市管理局(西安市政府的工作部門)，受西安市政府直接領(lǐng)導(dǎo)，若高新區(qū)管委會(huì)行使市級(jí)行政執(zhí)法權(quán)，針對(duì)同一領(lǐng)域，高新區(qū)管委會(huì)與高新區(qū)城管局、高新區(qū)管委會(huì)與西安市城管局之間的關(guān)系問題，層級(jí)設(shè)置頗為復(fù)雜，容易產(chǎn)生職權(quán)交叉問題，不利于執(zhí)法效率的提高，甚至影響行政訴訟和行政復(fù)議等法定程序的實(shí)施。

第二，部門間缺乏協(xié)調(diào)配合。西安高新區(qū)這種城管綜合執(zhí)法模式超越了之前的執(zhí)法范圍，日常監(jiān)管業(yè)務(wù)的增加及職能范圍擴(kuò)大給執(zhí)法帶來了極大的挑戰(zhàn)。執(zhí)法活動(dòng)既離不開各業(yè)務(wù)主管單位和綜合執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合，更需要各業(yè)務(wù)主管部門在聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、技術(shù)支持等方面相互密切配合。高新區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與高新區(qū)管委會(huì)和上級(jí)執(zhí)法主管部門之間、管委會(huì)與所下設(shè)的機(jī)構(gòu)以及上級(jí)執(zhí)法主管部門之間的復(fù)雜關(guān)系難以保證部門之間權(quán)責(zé)劃分明確，執(zhí)法體系和效率也會(huì)受阻。

2.4 執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不足

西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法的成效不僅有賴于執(zhí)法隊(duì)伍整體建設(shè)情況，更取決于每一位執(zhí)法人員的個(gè)人素養(yǎng)。長(zhǎng)期以來，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是高新區(qū)體制創(chuàng)新最堅(jiān)實(shí)的后盾，但其不足之處也非常明顯。例如，由于西安高新區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍管理體制尚未理順，缺乏制度性保障，導(dǎo)致隊(duì)伍成分十分復(fù)雜，以城市管理執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)槔?，許多執(zhí)法人員實(shí)行的是聘任制，人員流動(dòng)性較大。此外，一些執(zhí)法人員法制觀念薄弱，不嚴(yán)格遵循法定程序，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生，社會(huì)影響惡劣，嚴(yán)重削弱了執(zhí)法的權(quán)威性。

3 完善西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法的路徑

3.1 立法劃定執(zhí)法依據(jù)

西安高新區(qū)執(zhí)法依據(jù)散亂和“借法執(zhí)法”問題的有效解決，既需要做好頂層設(shè)計(jì)，避免法律、政策與規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突，又需要通過立法明確高新區(qū)行政主體地位或者在高新區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。立法中應(yīng)當(dāng)包括:高新區(qū)的法律地位及高新區(qū)管委會(huì)的法律地位或主體資格；綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限；高新區(qū)綜合行政組執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織體系、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員編制；執(zhí)法隊(duì)伍的保障、協(xié)調(diào)機(jī)制等等。因此，有必要就西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法的依據(jù)、機(jī)構(gòu)、職能、職責(zé)、人員等進(jìn)行立法規(guī)范，為高新區(qū)綜合行政執(zhí)法提供制度性保障，從根本上改變無法可依和“借法執(zhí)法”的現(xiàn)狀。除此之外，可嘗試在現(xiàn)有授權(quán)的基礎(chǔ)上全面落實(shí)西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法的具體職能，授權(quán)既要做到合理規(guī)范，又要確保全面落實(shí)，最大限度發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)。

3.2 明確管委會(huì)法定主體資格

西安高新區(qū)的執(zhí)法體制由于欠缺法律層面的調(diào)整，其綜合行政執(zhí)法工作的獨(dú)立開展受到阻礙，且托管型的行政管理體制使得授權(quán)范圍有限。因此，西安高新區(qū)管委會(huì)法定主體資格的取得需要法律的明文授權(quán)，執(zhí)法體制的調(diào)整和規(guī)范皆要嚴(yán)格依法進(jìn)行。一些地方的做法提供了可供借鑒的思路，如湖北宜昌高新區(qū)通過成立綜合行政執(zhí)法局，由湖北省政府授權(quán)綜合行政執(zhí)法局集中行使19個(gè)方面的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，實(shí)現(xiàn)了由委托執(zhí)法向授權(quán)執(zhí)法、分散執(zhí)法向集中執(zhí)法、單一執(zhí)法向綜合監(jiān)管、傳統(tǒng)執(zhí)法向智能執(zhí)法的轉(zhuǎn)變；山東省人民政府通過規(guī)范性文件直接授予濟(jì)南高新區(qū)以綜合行政執(zhí)法主體資格，破解了長(zhǎng)期以來綜合執(zhí)法存在的“身份”弊端。西安高新區(qū)同樣作為國家級(jí)高新區(qū)，其管委會(huì)也可通過類似授權(quán)解決管委會(huì)執(zhí)法主體資格問題，嘗試在城市管理、國土資源、安全生產(chǎn)、建設(shè)工程管理等領(lǐng)域開展執(zhí)法試點(diǎn)。

3.3 構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)法體系

為了有效解決權(quán)責(zé)交叉重復(fù)問題，系統(tǒng)建立權(quán)威高效的執(zhí)法體系，可以從以下兩個(gè)方面加以努力：

第一，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單。為了有效解決權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法等問題，就需要厘清行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)主管部門和綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任，建立并及時(shí)更新、完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，確保形成部門間無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，從而避免在執(zhí)法過程中產(chǎn)生新的權(quán)責(zé)交叉和執(zhí)法不作為問題。通過明確部門職責(zé)權(quán)限和分工協(xié)調(diào)規(guī)則，進(jìn)一步強(qiáng)化問責(zé)追究制度，以提升高新區(qū)綜合執(zhí)法質(zhì)量。

第二，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合。西安高新區(qū)在行政執(zhí)法領(lǐng)域需要健全綜合執(zhí)法部門與有關(guān)職能部門之間信息聯(lián)通、資源共享、協(xié)調(diào)一致的工作機(jī)制。例如，城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法往往涉及國土資源、房屋管理、規(guī)劃建設(shè)等諸方面的行政執(zhí)法工作，跨部門綜合行政執(zhí)法需要整合各方執(zhí)法力量，避免重復(fù)執(zhí)法問題的產(chǎn)生。另外，西安高新區(qū)可以嘗試構(gòu)建執(zhí)法部門與公、檢、法機(jī)關(guān)之間的案件移送制度。青島西海岸新區(qū)首創(chuàng)的綜合執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)常態(tài)化聯(lián)動(dòng)及設(shè)立行政執(zhí)法巡回法庭和派駐檢察室的“公檢法三方銜接機(jī)制”值得西安高新區(qū)借鑒。

3.4 加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

毫無疑問，任何制度都要靠人來貫徹執(zhí)行。首先，西安高新區(qū)有必要建立一支新的執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格按照屬地管理原則，做好執(zhí)法機(jī)構(gòu)撤并和編制劃轉(zhuǎn)工作，實(shí)行行政執(zhí)法編制專項(xiàng)管理和總量控制。其次，西安高新區(qū)行政執(zhí)法體制改革要嚴(yán)格落實(shí)“三定方案”，即只有先定機(jī)構(gòu)，才能定職能，職能調(diào)整后達(dá)到定編制的目的。青島市黃島區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其在創(chuàng)新行政執(zhí)法人事管理制度方面做出了有益的探索，“打破了原有體制身份界限，按照‘身份封存、全員聘用、績(jī)效考核、以崗定薪’原則，統(tǒng)一實(shí)行崗位管理?！盵5]69此外，還要定期、集中安排執(zhí)法人員學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法水平。同時(shí)，要健全執(zhí)法監(jiān)督、錯(cuò)案責(zé)任追究、執(zhí)法責(zé)任考評(píng)機(jī)制，通過制度保障和機(jī)制約束，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。[6]61

4 結(jié) 語

如果說綜合行政執(zhí)法在非開發(fā)區(qū)內(nèi)是一種改革試點(diǎn)，是一種解決專業(yè)執(zhí)法問題的權(quán)宜之策的話，那么西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法恰恰是一項(xiàng)凸顯高新區(qū)行政管理體制優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)行政高效高質(zhì)服務(wù)的長(zhǎng)久舉措。西安高新區(qū)綜合行政執(zhí)法所存在問題的有效解決，應(yīng)汲取一般行政區(qū)域和其它高新區(qū)執(zhí)法改革的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持具體問題具體分析，逐步推進(jìn)。要以城管執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，逐漸探索在高新區(qū)內(nèi)建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，力促高新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能和社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展功能的進(jìn)一步融合，促使高新區(qū)從經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向具有社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域轉(zhuǎn)變。