世行營商環(huán)境報告的啟示

吳祖強

2017年7月17日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議上，習(xí)近平總書記要求北京、上海等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度?？倳淈c名北京、上海，與世界銀行的《全球營商環(huán)境報告》不無關(guān)系?！?018年全球營商環(huán)境報告》表明，我國營商環(huán)境水平在全球190個經(jīng)濟體中排位第78名，遠落后于新加坡、韓國、日本，甚至落后于俄羅斯、墨西哥、越南。世行營商環(huán)境評價，是選取一個國家代表性城市的數(shù)據(jù)決定該國排名。中國的排名由北京、上海兩個城市的數(shù)據(jù)組成，上海的權(quán)重為55%，北京為45%。優(yōu)化北京、上海的營商環(huán)境對提高我國的國際排名作用直接、意義重大。

對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前維系我國經(jīng)濟高速增長的人力、土地、資源等成本優(yōu)勢已逐步喪失。要實現(xiàn)由高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，亟需確立新的競爭優(yōu)勢。確立新優(yōu)勢的一個重要手段就是降低體制成本，優(yōu)化營商環(huán)境是其中應(yīng)有之義。營商環(huán)境，反映的是一個區(qū)域的行政監(jiān)管、市場體系對于經(jīng)貿(mào)活動的便利性，既包括法治化程度、國際化水平，也包括市場競爭的公平性和市場服務(wù)的效率。

習(xí)近平總書記指出，要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。為貫徹習(xí)近平總書記的重要指示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，上海提出了《著力優(yōu)化營商環(huán)境加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制行動方案》。方案提出優(yōu)化營商環(huán)境工作的首要原則是對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)。

什么是國際公認的最高標(biāo)準(zhǔn)？國際上對營商環(huán)境的評價有多種指標(biāo)體系，如聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告》、瑞士洛桑國際管理學(xué)院發(fā)布的《全球競爭力報告》等，影響大、受到廣泛認可的是世界銀行營商環(huán)境評價體系。世界銀行從2003年起發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》，穆迪、標(biāo)普、世界經(jīng)濟論壇等重量級國際機構(gòu)經(jīng)常引用這份報告的分析和結(jié)論，對全球投資者預(yù)期和資本流動帶來實質(zhì)性影響。為加強對國際資本的爭奪和樹立良好形象，許多發(fā)展中國家積極對標(biāo)。在普京直接過問下，俄羅斯成立了營商環(huán)境監(jiān)管改革委員會，借鑒世行評價體系指導(dǎo)國內(nèi)改革，排名從2017年的第40位提升到2018年的第35位；莫迪提出2019年印度排名要提升到第50位，并要求總理辦公室督辦。對此，李克強總理指出，許多國家在優(yōu)化營商環(huán)境方面展開競爭，我國這幾年推進“放管服”改革力度是大的，但仍有很大改善空間。

這是—份怎樣的報告？

世界銀行于2001年成立營商環(huán)境（Doing Business）小組研究制定營商環(huán)境指標(biāo)體系，就一個國家或者地區(qū)各種監(jiān)管制度對企業(yè)行為和經(jīng)濟結(jié)果產(chǎn)生的影響進行量化的評價。評價的核心在于反映保障企業(yè)建立、運營和發(fā)展的制度環(huán)境，重點是營商的便利性、效率、成本和市場環(huán)境的公平性，針對的對象是中小型企業(yè)。

就目前的世行營商環(huán)境報告來說，評價指標(biāo)體系圍繞企業(yè)生命周期的5個階段，由11項一級指標(biāo)和43項二級指標(biāo)組成。如開業(yè)階段2項分別是開辦企業(yè)、勞動力監(jiān)管；建設(shè)階段3項分別是辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)；融資階段2項分別是獲得信貸、保護少數(shù)投資者；日常運營階段2項分別是納稅、跨境貿(mào)易；容錯處理階段2項分別是執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)。目前，勞動力監(jiān)管沒有計入評價分數(shù)。

上述指標(biāo)可以分為兩類。一類是反映監(jiān)管過程的復(fù)雜程度和費用支出，如一級指標(biāo)“開辦企業(yè)”包括辦理程序、辦理時間、費用、最低注冊資本金等4項二級指標(biāo)；一級指標(biāo)“納稅”包括納稅次數(shù)、納稅所需時間、總稅率、稅后實務(wù)流程指數(shù)等4項二級指標(biāo)。另一類是反映法治保障程度，如一級指標(biāo)“保護少數(shù)投資者”包括信息披露指數(shù)、董事責(zé)任指數(shù)、股東訴訟便利指數(shù)、股東權(quán)利保護指數(shù)、所有權(quán)和控制權(quán)保護指數(shù)、公司透明度制度等6項二級指標(biāo)；一級指標(biāo)“合同執(zhí)行”包括解決糾紛的時間、解決糾紛的成本、司法程序的質(zhì)量指數(shù)3項指標(biāo)。

為了確保各經(jīng)濟體之間的數(shù)據(jù)可比性，指標(biāo)的評價是根據(jù)有特定假設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化案例的場景設(shè)計的。如一級指標(biāo)“辦理施工許可”是以新建一個用于儲存一般物品的地上兩層標(biāo)準(zhǔn)倉庫為例，評價辦理許可所需手續(xù)、時間和花費以及建筑質(zhì)量控制指數(shù)等4項。2018年度報告中，該指標(biāo)中國排172名。差距較大的是程序和耗時，上海需要22個程序耗時274天，北京需要22個程序耗時208天，而新加坡是9個程序48天，紐約是15個程序89天。一級指標(biāo)“獲得電力”是衡量一個企業(yè)為其新建倉庫獲得永久電力連接所需要手續(xù)、時間和成本。2018年報告中，該指標(biāo)中國排98名，差距較大的是耗時和成本。上海耗時145天，成本（按經(jīng)濟體人均收入的百分比計算）為390%，北京耗時92天，成本為392%，而新加坡是30天和25。8%，紐約是60天和14%。

尤其需要關(guān)注的是世行的評價方式：一“問”二“查”。“問”是通過向律師、會計師、建筑師等專業(yè)機構(gòu)人士以及中小企業(yè)主發(fā)放問卷等形式測評企業(yè)對營商環(huán)境的實際接受情況，“查”是查閱每一個指標(biāo)涉及的法律法規(guī)或政策文件，了解有關(guān)監(jiān)管制度應(yīng)用情況。

啟示

一、優(yōu)化營商環(huán)境要以改善企業(yè)實際感受為抓手

營商環(huán)境的好壞，不是政府自己講做了多少工作，而要從企業(yè)實際獲得感來評判。以行政審批為例，存在重數(shù)量、輕質(zhì)量現(xiàn)象，已取消、下放的審批事項“含金量”不高，一些審批事項名義上取消，但會在其他方面改頭換面出現(xiàn)，或以“備案”之名行審批之實；辦理同一事項存在各地區(qū)審核口徑不統(tǒng)一、申請資料未公開要求實際上卻另有要求，導(dǎo)致申請人反復(fù)“跑腿”。所以，評判角度的改變，要求我們制定政策、設(shè)計程序要樹立結(jié)果導(dǎo)向，著力解決政策制定與企業(yè)需求不對接問題，而不是從方便自身管理出發(fā)。要對標(biāo)國際上營商環(huán)境處于先進水平的經(jīng)濟體企業(yè)辦事流程中辦理環(huán)節(jié)、辦理時間、辦理材料、辦理費用等事項的水平，大幅減少我們的辦事環(huán)節(jié)、時間、費用；健全網(wǎng)上審批流程，強化數(shù)據(jù)共享和協(xié)同應(yīng)用，讓數(shù)據(jù)多跑路、百姓少跑腿，讓企業(yè)得到切實的便利和實惠。

二、優(yōu)化營商環(huán)境要以改革營商政策規(guī)則為基礎(chǔ)

政策規(guī)則是否透明、是否明確，直接影響投資者對風(fēng)險的認定。穩(wěn)定、規(guī)范、可預(yù)見、透明度高的規(guī)則體系，是營商環(huán)境的基礎(chǔ)。要根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境的要求，清理、修改完善相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和政策性文件；加快推進“放管服”改革，只有市場解決不了或解決不好的問題，才是政府的事。“放”要更徹底、更到位。凡是市場能自行調(diào)節(jié)的就放給市場，凡是社會組織能自律管理的就放給社會，凡是基層管理更為方便有效的就放給基層。“管”要更科學(xué)、更高效，要以事中事后監(jiān)管為原則、事前審批為特例，對市場、企業(yè)、社會的服務(wù)更精準(zhǔn)、更貼心，對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的服務(wù)要更包容、更及時。

三、優(yōu)化營商環(huán)境要以發(fā)展專業(yè)服務(wù)業(yè)為支撐

2017年，中方向世行專家組提供了80多項最新改革舉措的材料，但是一大半沒有被評估報告吸收，其中一個重要原因是企業(yè)調(diào)查反映不了解、沒享受。小微企業(yè)、民營企業(yè)反映不了解政府政策的現(xiàn)象更為普遍。眼下救急當(dāng)然可以組織對中小企業(yè)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、建筑師事務(wù)所等開展專題培訓(xùn)，提升法律法規(guī)政策的知曉度，緩解信息不對稱問題。長久之計則是發(fā)展與企業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化有關(guān)的專業(yè)服務(wù)業(yè)。企業(yè)開辦需要辦理的各種事務(wù)，在營商環(huán)境較優(yōu)的國家地區(qū)普遍由律師代理，在國內(nèi)則主要由企業(yè)自己做，要一個初創(chuàng)企業(yè)的人清楚掌握企業(yè)開辦各種事務(wù)幾無可能，多費周折也就司空見慣了。要大力發(fā)展與企業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化有關(guān)的專業(yè)服務(wù)，由專業(yè)人士、專門機構(gòu)為企業(yè)在開辦、生產(chǎn)、科研、市場營銷、財務(wù)管理、知識產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)化以及獲得投資等領(lǐng)域提供全過程服務(wù)，幫助企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者節(jié)省時間、少走彎路，既營造創(chuàng)業(yè)者聚集效應(yīng)，又解決信息不對稱，合理分攤創(chuàng)業(yè)成本和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險。（作者系市人大代表，市人大財經(jīng)委副主任委員）