鄂爾多斯露天煤礦土地復墾現(xiàn)狀分析與對策研究

張海榮　柴芳　李通京

摘要：鄂爾多斯煤炭資源豐富，隨著露天煤礦不斷增多，礦區(qū)土地復墾和生態(tài)環(huán)境問題日益突出。本文通過對鄂爾多斯露天煤礦土地復墾現(xiàn)狀分析，從事前、事中和事后三個階段剖析了露天煤礦土地復墾存在的問題，針對這些問題提出加強露天煤礦土地復墾的對策建議，期望對鄂爾多斯露天煤礦土地復墾有所幫助。

關(guān)鍵詞：土地復墾；露天煤礦；鄂爾多斯

21世紀以來，隨著露天煤礦建設(shè)規(guī)模和建設(shè)速度的加快，露天煤礦產(chǎn)量占煤炭總產(chǎn)量的比重逐年增加，由此帶來的土地問題、環(huán)境問題和社會問題越來越嚴重。露天煤礦開采直接影響周邊群眾的生產(chǎn)和生活，極易引發(fā)礦群矛盾，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。

1.鄂爾多斯露天煤礦概況

（1）煤礦基本情況

截至2014年底，鄂爾多斯市共有煤礦332座，總設(shè)計生產(chǎn)能力51196萬噸/年，礦區(qū)面積3689.72km²。按照發(fā)證機關(guān)劃分，其中國土資源部發(fā)證45座，礦區(qū)面積1842.86km²。自治區(qū)國土資源廳發(fā)證287座，礦區(qū)面積1846.86km²；按照開采方式劃分，其中露天開采139座，設(shè)計生產(chǎn)能力16061萬噸/年，礦區(qū)面積1031.71km²。地下開采193座，設(shè)計生產(chǎn)能力35135萬噸/年，礦區(qū)面積2658.01km²。

139座露天煤礦，其中準格爾旗57座，礦區(qū)面積568.78km²。伊金霍洛旗16座，礦區(qū)面積71.18km²。達拉特旗23座，礦區(qū)面積195.94km²。東勝區(qū)18座，礦區(qū)面積136km²。鄂托克旗25座，礦區(qū)面積59.81km²。

（2）露天煤礦采礦用地試點改革情況

2011年10月，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點的復函》（國土資源廳函[2011]949號），批準鄂爾多斯在東勝區(qū)、達拉特旗、準格爾旗、伊金霍洛旗和鄂托克旗五個旗區(qū)，開展露天煤礦采礦用地改革試點，要求露天采礦土地復墾的周期原則上不超過5年。具體做法：在不改變土地規(guī)劃用途和農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，批準試點的露天煤礦可以按照臨時用地的方式，采取一次征用、分期實施、到期歸還的做法，辦理采礦用地手續(xù)。試點露天煤礦的采礦用地，按照臨時用地手續(xù)辦理，不再實施征轉(zhuǎn)報批。臨時用地補償，參照本地區(qū)建設(shè)用地補償標準執(zhí)行。露天煤礦向農(nóng)牧民支付用地補償后，分期報批土地，采完之后將占用的土地進行復墾，還地于農(nóng)民。

2.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾狀況

（1）露天煤礦土地批用情況

①土地審批情況。根據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，鄂爾多斯139座露天煤礦，共審批臨時用地面積20255.21hm²。其中準格爾旗6980.49hm²，伊金霍洛旗3198.39hm²，達拉特旗3514.07hm²，東勝區(qū)5087.54hm²，鄂托克旗1474.72hm²。

②土地使用情況。據(jù)統(tǒng)計，五個試點地區(qū)的露天煤礦已使用臨時用地14628.43hm²，占總審批面積的72.22%。其中準格爾旗4745.53hm²，伊金霍洛旗2217.2hm²，達拉特旗2595.12hm²，東勝區(qū)4026.06hm²，鄂托克旗1044.52hm²，各旗區(qū)臨時用地使用占比具體如圖2所示。

（2）露天煤礦土地復墾情況

鄂爾多斯139座露天煤礦臨時用地，截至2014年底，已復墾土地面積6712.93hm²，占動工使用土地總面積的45.88%。土地復墾進度較慢，復墾率較低。其中準格爾旗復墾面積1580.94hm²，伊金霍洛旗復墾面積1274.27hm²，達拉特旗復墾面積986.75hm²，東勝區(qū)復墾面積2333.30hm²，鄂托克旗復墾面積537.67hm²。

3.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾存在問題

（1）事前把關(guān)不嚴，政府管理缺位

從礦山企業(yè)來看，大部分露天煤礦對土地復墾方案和計劃的編制重視程度不夠，也未要求編制單位結(jié)合地區(qū)實際，編寫切實可行的方案和計劃，這些資料作為露天煤礦辦理臨時用地的一份形式要件。從編制情況來看，為便于評審過關(guān)，不少露天煤礦編制的土地復墾方案和各類計劃，未充分考慮礦山實際，制定的諸多措施露天煤礦難以實施，可操作性較差。從管理部門來看，對礦山企業(yè)編制的土地復墾方案和計劃，審查把關(guān)不夠嚴格，標準不高。同時各級政府和管理部門未對露天煤礦土地復墾進行總體布局，未編制專門的露天煤礦土地復墾總體規(guī)劃，絕大多數(shù)露天煤礦采取單一的土地復墾治理模式，以礦為單元進行土地復墾，使得礦區(qū)土地復墾治理整體效果較差。

（2）事中監(jiān)管不力，土地復墾滯后

露天煤礦土地復墾管理的重點在中后期，各級政府和管理部門對露天煤礦土地復墾管理考核不夠嚴格，日常檢查、技術(shù)指導和跟蹤服務(wù)不夠。往往各行其是，監(jiān)管力量分散，事中監(jiān)管的力度不夠，存在“重審核批準、輕監(jiān)督管理”，甚至批而不管等問題。礦山企業(yè)為實現(xiàn)自身利益的最大化，不愿主動預存土地復墾費用，甚至逃避土地復墾義務(wù)。按照《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》規(guī)定，礦山企業(yè)必須預存土地復墾費用。鄂爾多斯139座露天煤礦預存土地復墾費用86434.55萬元，遠不能滿足土地復墾需要。對不能足額預存土地復墾費用的露天煤礦，主管部門未能采取相應措施督促企業(yè)交納。對露天煤礦未按照規(guī)定履行復墾義務(wù)的，主管部門很難啟用土地復墾保證金，實施土地復墾治理任務(wù)，使得大部分露天煤礦土地復墾工作滯后，土地總復墾率不足50%。同時，一些露天煤礦還存在違法用地，不存儲土地復墾費用以及不按規(guī)定復墾等違法違規(guī)行為。

（3）事后管護缺失，用途難以保證

露天煤礦土地復墾驗收后，因復墾土地后期管護成本較高、費用大，露天煤礦復墾后的土地無人管護。出現(xiàn)復墾土地，特別是耕地荒廢，復墾后土地用途難以保證等問題。這也導致土地復墾前期投入的大量費用，不能保證復墾后土地的高效利用。此外，農(nóng)牧民文化水平低，缺乏專業(yè)技能，在實施移民安置、培訓教育和生活保障等工作中會出現(xiàn)諸多問題，解決起來難度較大。若處理不當，會產(chǎn)生諸多不穩(wěn)定因素，甚至影響社會的和諧穩(wěn)定。

4.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾對策建議

（1）注重事前管理，充分發(fā)揮方案規(guī)劃的指導作用

①明確驗收標準，規(guī)范露天煤礦土地復墾方案及計劃編制

露天煤礦在編制土地復墾方案和各類計劃時，應堅持“宜林則林、宜草則草、宜魚則魚、宜耕則耕、宜建則建”的原則。充分考慮本地區(qū)氣候、土壤、生態(tài)環(huán)境等因素，實事求是、因地制宜制定土地復墾驗收標準，以驗收標準規(guī)范土地復墾方案編制。各級政府及管理部門應嚴格按照土地復墾方案編制的內(nèi)容和各階段計劃，開展露天煤礦土地復墾日常檢查和驗收，逐項對照、逐一檢查、逐宗驗收。對達不到標準或驗收要求的露天煤礦，一律停產(chǎn)整改，且不通過驗收。通過綜合施策，倒逼露天煤礦和編制單位按照國家法律法規(guī)、編制標準和規(guī)范要求，結(jié)合礦山實際，編制技術(shù)上可行，經(jīng)濟上合理，措施上到位的土地復墾方案和各類計劃，并與實際復墾治理相一致，以便更好地指導露天煤礦開展土地復墾工作，履行土地復墾義務(wù)。

②探索治理模式，做好露天煤礦土地復墾總體規(guī)劃

露天煤礦和管理部門應積極探索土地復墾分區(qū)治理模式，對于相對分散的露天煤礦，土地復墾應充分利用當?shù)氐纳狡隆瞎鹊扔欣匦螚l件，最大限度地減少破壞，盡量與原始地貌相協(xié)調(diào)；對于相對集中的露天煤礦，應搞好總體規(guī)劃，統(tǒng)一治理標準，采取集中開采連片治理模式，提高土地復墾治理效果，實現(xiàn)開采、回填與環(huán)境保護同步進行的良好局面；對于交通干線兩側(cè)的露天煤礦，通過覆土綠化，形成生態(tài)綠化林；對于城鎮(zhèn)周邊的露天煤礦，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展，將露天煤礦土地復墾與景觀設(shè)計有機結(jié)合，打造城郊生態(tài)園林景觀。按照“整體規(guī)劃、集中治理、因地制宜”的原則，綜合考慮露天煤礦分布、地形地貌、開采規(guī)模、礦區(qū)實際等影響因素，編制露天煤礦土地復墾治理總體規(guī)劃，明確露天煤礦土地復墾治理標準、治理效果和有關(guān)要求，作為露天煤礦開采設(shè)計、土地復墾方案編制、最終驗收和政府管理的重要依據(jù)。

（2）夯實事中監(jiān)管，落實部門職責強化制度執(zhí)行

①加強隊伍建設(shè)，提升政府管理水平

各級政府和管理部門應高度重視土地復墾管理隊伍建設(shè)，有條件的地區(qū)可成立土地復墾專門管理機構(gòu)，政府在人財物等方面給予全力支持。通過定期開展培訓班、業(yè)務(wù)能力考核、競爭上崗、招聘專業(yè)技術(shù)人才等方式，提高土地復墾管理人員業(yè)務(wù)能力，切實加強土地復墾管理。不斷消除管理人員與礦山企業(yè)的信息不對稱，全面提升露天煤礦土地復墾政府管理能力和水平。

②建立共同責任機制，落實部門土地復墾職責

建立地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動的土地復墾監(jiān)督檢查制度，形成黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動的土地復墾管理共同責任機制。按照“屬地管理、分級負責”的原則，各級政府進一步明確國土、煤炭、農(nóng)牧、林業(yè)、環(huán)保、水利、水保、電力等部門在土地復墾中的職能職責，嚴格考核，加強協(xié)作配合。對未完成土地復墾任務(wù)、超過土地復墾期限的露天煤礦，各管理部門按照共同責任機制要求，通過聯(lián)合行動采取停止煤炭準銷、停止辦理用地申報、停止生產(chǎn)電力供應、停止采礦許可證年檢等措施，督促露天煤礦扎實履行土地復墾義務(wù)。另外，要引進大眾監(jiān)督和公眾參與，構(gòu)建多種監(jiān)督機制，實行多措并舉的管理方式。

③完善制度，加大對土地復墾的監(jiān)管力度

各級政府和土地復墾管理部門，進一步完善督查制度、考核制度和公眾參與等制度，從露天煤礦土地復墾的事前、事中和事后三個階段加強管理。有條件的地區(qū)，可以利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機技術(shù)等先進執(zhí)法手段，加強日常監(jiān)管和動態(tài)巡查，逐步形成“四化互動，三重管理”模式。即動態(tài)巡查村（嘎查）協(xié)查員及時化，鄉(xiāng)（蘇木、鎮(zhèn)）國土所日?；欤▍^(qū)）執(zhí)法監(jiān)察大隊動態(tài)化，市級執(zhí)法支隊定期化。對露天煤礦土地復墾實行一票否決制度，采取樹立復墾綠化示范點、倒排復墾時間表、掛牌督辦和繪制礦區(qū)復墾一張圖等措施，不斷強化土地復墾監(jiān)管力度，實現(xiàn)露天煤礦土地復墾處處檢查、時時監(jiān)督。通過源頭防控，將土地復墾違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽。

④嚴格執(zhí)行制度，加強土地復墾資金的管理和使用

按照《土地復墾條例實施辦法》的規(guī)定，預存的土地復墾費用遵循“土地復墾義務(wù)人所有，國土資源主管部門監(jiān)管，專戶儲存?？钍褂谩钡脑瓌t。露天煤礦應建立土地復墾費用專門賬戶，并與旗區(qū)國土資源主管部門和銀行簽訂三方協(xié)議。露天煤礦應按照國土資源管理部門核定的資金數(shù)額，在土地復墾費用專門賬戶中足額預存土地復墾費用。政府管理部門應建立預存土地復墾費用、草原植被恢復費、森林植被恢復費等資金統(tǒng)籌使用機制，最大限度地發(fā)揮各項資金的有效使用，做到取之于民，用之于民。對不按規(guī)定存儲土地復墾費用的露天煤礦，主管部門不予辦理采礦許可證變更、抵押和延續(xù)等手續(xù)。對在規(guī)定復墾期限內(nèi)未進行土地復墾恢復治理的露天煤礦，主管部門應按照《土地復墾治理責任書》等要求，責令限期治理。對逾期仍不治理或者治理后驗收不合格的，責令停止生產(chǎn)，不予辦理后續(xù)采礦用地手續(xù)。同時，主管部門啟用預存的土地復墾費用進行土地復墾。

（3）探索事后管護，構(gòu)建復墾土地后期管理新模式

①復墾土地后期管護辦法

政府及管理部門應積極采取措施加強露天煤礦后期管護。對露天煤礦復墾后無人管護的土地，政府層面出臺具體管理辦法。復墾土地驗收后，對原土地使用者愿意接管的予以交還。對不愿接管的，達成用地協(xié)議，允許企業(yè)或個人依照復墾后土地用途使用土地。

②復墾土地后期管護模式

積極探索礦業(yè)新村建設(shè)，解決失地農(nóng)牧民的就業(yè)問題，形成農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展模式。所謂礦業(yè)新村是指以各類資源為依托，將失地農(nóng)牧民統(tǒng)一轉(zhuǎn)移安置在礦區(qū)及周邊的適當區(qū)域，采取組建合資或合作公司等方式，解決礦業(yè)與農(nóng)業(yè)、礦山與農(nóng)村、礦工與農(nóng)民等問題，達到協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧共贏的一種新型的經(jīng)濟組織形式。從而形成農(nóng)民、股東、工人等多種身份為一體的管理模式。

露天煤礦和礦區(qū)農(nóng)民作為合作主體，應本著自愿互利、平等一致的原則。通過合資、合作、培訓等多種形式，共同進行露天煤礦土地復墾治理和礦業(yè)新村建設(shè)。在新農(nóng)村建設(shè)上，以農(nóng)牧民為主，露天煤礦參與新農(nóng)村建設(shè)，并負責資金投入。在土地復墾治理方面，以露天煤礦為主，農(nóng)牧民參與土地復墾治理，并負責后期管護。實現(xiàn)礦業(yè)、農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動礦區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，從根本上解決露天煤礦土地復墾后期管護問題。