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    城市“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)研究

    2018-11-01 03:15:52尹繼鑫陸煒光賈國煥王方正
    城市勘測 2018年5期
    關(guān)鍵詞:多規(guī)合一合一規(guī)劃

    尹繼鑫,陸煒光,賈國煥,王方正

    (1.西寧市測繪院,青海 西寧 810001; 2.廣州城市信息研究所有限公司(西安分公司),陜西 西安 710000;3.星際空間(天津)科技發(fā)展有限公司,天津 300000)

    1 前 言

    2017年2月23日~24日,習(xí)近平總書記在北京市考察城市規(guī)劃建設(shè)時指出:“合理布局,規(guī)劃先行”,城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用,做好規(guī)劃,是任何一個城市發(fā)展的首要任務(wù)。并且要求把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置,堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,落實(shí)“多規(guī)合一”形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,著力提升城市核心功能,做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng),人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào),城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致[1]。

    2 規(guī)劃藍(lán)圖

    為全面落實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作部署,結(jié)合城市實(shí)際情況,以城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ),全面梳理現(xiàn)有各類規(guī)劃,以協(xié)同實(shí)施為支撐,以改革創(chuàng)新為保障,圍繞建立功能互補(bǔ)、銜接一致、相互協(xié)調(diào)規(guī)劃體系的總體目標(biāo),按照“同步編制、分頭組織、綜合審查、協(xié)同實(shí)施、聯(lián)合監(jiān)管”的路線圖,實(shí)現(xiàn)同級各部門橫向?qū)蛹壓褪小⒖h縱向?qū)蛹壍摹岸嘁?guī)合一”信息平臺的建設(shè)。

    同時在政府主導(dǎo)下強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù),綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的有機(jī)銜接,通過多種城市規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)信息高效整合與“多規(guī)合一”專項(xiàng)地理信息平臺搭建運(yùn)營,來確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致,并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系,以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)[2,3]。

    3 現(xiàn)狀問題

    長期以來,我國城市規(guī)劃中存在著“縱向”的部門垂直管理和“橫向”的多規(guī)并行、復(fù)雜交錯等問題,城市規(guī)劃難以發(fā)揮對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

    3.1 規(guī)劃理念與目標(biāo)不一致

    總體規(guī)劃統(tǒng)籌全局的總綱要,關(guān)注總量、結(jié)構(gòu)、就業(yè)、收入等發(fā)展性指標(biāo),強(qiáng)調(diào)發(fā)展優(yōu)先,上下級規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)性銜接;城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃主要統(tǒng)籌建設(shè)行為,關(guān)注城市規(guī)模、人口集聚和公共設(shè)施等擴(kuò)張性指標(biāo),強(qiáng)調(diào)建設(shè)優(yōu)先,上下級規(guī)劃聯(lián)系相對松散;土地利用規(guī)劃主要統(tǒng)籌土地保護(hù)開發(fā),關(guān)注耕地保有量和建設(shè)用地總量等約束性指標(biāo),強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先,上下級規(guī)劃之間有嚴(yán)格的約束力。上述幾大規(guī)劃在指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同,給規(guī)劃融合造成了困難[4]。

    3.2 規(guī)劃管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

    規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的職能過于分散。發(fā)改部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào),角度相對宏觀,難以解決空間合理組織的全部細(xì)節(jié)問題;城建部門具有專業(yè)技術(shù)能力,但偏重空間實(shí)體建設(shè),統(tǒng)籌全局考慮不周;國土部門強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的單一目標(biāo),與城鎮(zhèn)化矛盾較為尖銳。所以,不進(jìn)行合理的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整,“多規(guī)合一”推進(jìn)就缺乏有力保障。

    3.3 項(xiàng)目審批存在的問題

    在涉及城市用地的項(xiàng)目辦理工作上,包括項(xiàng)目甄別和業(yè)務(wù)審批兩大內(nèi)容。在業(yè)務(wù)審批中,技術(shù)審查是最復(fù)雜的環(huán)節(jié),存在兩種操作方式:一是傳統(tǒng)的線下核對圖紙審查方式,二是利用自建或上級下發(fā)的審批系統(tǒng)審查方式。前者審查效率低下;后者,統(tǒng)一審批服務(wù)系統(tǒng)沒有建設(shè),各部門的審批系統(tǒng)無法與之對接,造成信息隔斷。在項(xiàng)目監(jiān)管和推進(jìn)層面,由于沒有市區(qū)(縣)一體化的項(xiàng)目管控系統(tǒng),不能實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批和項(xiàng)目分級監(jiān)管,項(xiàng)目推進(jìn)效率較低。

    4 建設(shè)原則與思路

    4.1 建設(shè)原則

    “多規(guī)合一”必須要有創(chuàng)新理念引領(lǐng),不能為了“合規(guī)”而“合規(guī)”,必須與科學(xué)、合理、具體的城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位相結(jié)合,同時遵循以下幾項(xiàng)原則[2,3,4,5]。

    (1)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方互動?!岸嘁?guī)合一”工作必須以政府為主導(dǎo),建立多部門協(xié)作、公眾參與的機(jī)制。因其根本目的在于探索“以人為本”的城市建設(shè)發(fā)展新型模式,這就有賴于自上而下和自下而上相結(jié)合的多輪規(guī)劃和決策機(jī)制。

    (2)總體統(tǒng)領(lǐng)、遠(yuǎn)近結(jié)合?!岸嘁?guī)合一”的直接目的在于實(shí)現(xiàn)城市資源的全面空間統(tǒng)籌,解決以往城市發(fā)展中,各類要素資源與經(jīng)濟(jì)社會活動在空間與時間上的不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾。

    (3)因地制宜、有的放矢。以不同區(qū)域的具體問題為導(dǎo)向,正確處理好多層關(guān)系?!岸嘁?guī)合一”的主要目標(biāo),就是為了解決現(xiàn)有規(guī)劃體制和規(guī)劃體系中存在的特別缺陷和特定問題。

    (4)整體把握、分段實(shí)施?!岸嘁?guī)合一”是一項(xiàng)涉及多個領(lǐng)域、多個方面的系統(tǒng)性工程,因而脫離不開大量的前期地理測繪與數(shù)據(jù)信息整合工作,同時還需要政府部門具備較高的信息化管理能力。

    4.2 建設(shè)思路

    根據(jù)中央指示精神,同時按照國家四部委關(guān)于開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的總體部署,結(jié)合城市區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際情況,可初步確定城市“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作總體建設(shè)思路,即“圍繞一個核心、落實(shí)五項(xiàng)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)四個目標(biāo)”[4,5]。

    一個核心,即構(gòu)建科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的空間規(guī)劃管控體系。全面落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的決策部署,緊緊圍繞城市建設(shè)目標(biāo),以城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ),以市域總體規(guī)劃為統(tǒng)攬,以全域發(fā)展為導(dǎo)向,建立“多規(guī)合一”信息平臺。

    五項(xiàng)任務(wù),即“多規(guī)合一”,要描繪好一張發(fā)展藍(lán)圖;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,要建立好一套管控體系;優(yōu)化整合,要建設(shè)好一個信息平臺;推動實(shí)施,要落實(shí)好一批重大項(xiàng)目;改革創(chuàng)新,要完善好一套工作機(jī)制[6]。

    四個目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)歷史文化、自然遺產(chǎn)和環(huán)境資源保護(hù)與城市可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一;實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系與空間信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一;實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境承載能力的有機(jī)統(tǒng)一;實(shí)現(xiàn)發(fā)展需求增量與城鄉(xiāng)空間資源優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一。

    圖1為“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)思路示意圖,分為工作任務(wù)和工作目標(biāo)兩個層面。

    圖1平臺建設(shè)思路示意圖

    5 建設(shè)內(nèi)容

    5.1 總體框架

    基于上述現(xiàn)狀問題、原則與思路考慮,“多規(guī)合一”信息平臺總體架構(gòu)應(yīng)由4個層組成,即支撐環(huán)境層、數(shù)據(jù)層、平臺層和應(yīng)用層,如圖2所示。

    圖2為“多規(guī)合一”信息平臺總體建設(shè)框架示意圖,包括體系建設(shè)、框架層建設(shè)、協(xié)調(diào)應(yīng)用等。

    (1)支撐環(huán)境層

    總體架構(gòu)最底層提供整個信息平臺運(yùn)行所依賴的存儲設(shè)施、運(yùn)算設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、安全設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

    圖2平臺總體框架示意圖

    (2)數(shù)據(jù)層

    基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)全面管理各類數(shù)據(jù)資源,構(gòu)建基于業(yè)務(wù)主題的信息資源庫。對建立的各類數(shù)據(jù)庫進(jìn)行提煉,通過在時間、空間等維度的抽取、分解、歸類、關(guān)聯(lián),形成各類專題庫,為業(yè)務(wù)應(yīng)用及決策提供優(yōu)質(zhì)、可靠的數(shù)據(jù)。

    (3)平臺層

    “多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)應(yīng)用,與城市規(guī)劃建設(shè)部門現(xiàn)有的規(guī)劃管理系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接,并與各委辦局的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對接,對建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程進(jìn)行改革,精簡審批流程,進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同審批。

    (4)應(yīng)用層

    將“多規(guī)合一”信息平臺為不同層級的應(yīng)用對象提供多規(guī)信息服務(wù)。公眾可利用定點(diǎn)或移動平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)信息瀏覽、業(yè)務(wù)申辦、評價服務(wù)等。應(yīng)用部門基于“多規(guī)合一”信息平臺進(jìn)行規(guī)劃輔助設(shè)計、建設(shè)項(xiàng)目審批、建設(shè)項(xiàng)目輔助選址等應(yīng)用。多規(guī)協(xié)調(diào)運(yùn)維部門負(fù)責(zé)整體工作的協(xié)調(diào)組織(包括方法協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)等)和對“多規(guī)合一”成果的管理、更新以及信息平臺的運(yùn)維管理等。

    5.2 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

    (1)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

    “多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)遵從現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,并根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和具體實(shí)施要求,制定項(xiàng)目規(guī)范,以指導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)和今后的運(yùn)行維護(hù)。主要包括制定“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果輔助制圖及成果規(guī)范、成果數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)入庫及動態(tài)更新操作規(guī)范、“多規(guī)合一”信息平臺運(yùn)行管理辦法、“多規(guī)合一”項(xiàng)目前期協(xié)調(diào)管理辦法等,指導(dǎo)“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)整理、信息聯(lián)動管理平臺建設(shè)和后期運(yùn)行維護(hù)工作。

    (2)數(shù)據(jù)整合

    “多規(guī)合一”信息平臺要匯集各部門的數(shù)據(jù)資源,包括結(jié)構(gòu)化業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化空間數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),根據(jù)多規(guī)業(yè)務(wù)邏輯梳理形成多規(guī)成果專題、空間開發(fā)評價專題、基礎(chǔ)地理專題、專項(xiàng)規(guī)劃專題、審批管理專題等,搭建“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫,并依托數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理、更新、分析、應(yīng)用等。

    圖3為“多規(guī)合一”信息平臺數(shù)據(jù)庫總體構(gòu)架示意圖,包括數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)專題集、數(shù)據(jù)存儲等。

    圖3 “多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫總體構(gòu)架示意圖

    5.3 信息平臺建設(shè)

    在“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,構(gòu)建“多規(guī)合一”信息平臺,從數(shù)據(jù)資源管理、共享服務(wù)、多規(guī)空間評價服務(wù)(多規(guī)差異協(xié)調(diào))、項(xiàng)目審批管理、多規(guī)輔助決策、運(yùn)維管理等方面著手,建設(shè)各子系統(tǒng)[6,7]。

    圖4 “多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

    圖4為“多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及各子系統(tǒng)的主要功能構(gòu)成。

    (1)“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)

    多規(guī)數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)以數(shù)據(jù)資源的管理維護(hù)為主要目的,實(shí)現(xiàn)空間數(shù)據(jù)資源的組織、管理、更新及維護(hù),同時實(shí)現(xiàn)空間數(shù)據(jù)資源的瀏覽、查詢定位等基礎(chǔ)應(yīng)用。

    (2)“多規(guī)合一”共享服務(wù)子系統(tǒng)

    提供統(tǒng)一的資源展示入口,基于“多規(guī)合一”空間規(guī)劃成果實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”各類成果的展示與統(tǒng)計分析,以輔助各部門的行政審批。并通過后臺運(yùn)維實(shí)現(xiàn)對各類地圖資源、用戶權(quán)限進(jìn)行集中管理。

    (3)多規(guī)差異協(xié)調(diào)和輔助分析子系統(tǒng)

    在同一平臺,同一坐標(biāo)體系下,依據(jù)規(guī)劃比對情況,例如控制性詳細(xì)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃用地分類對照規(guī)則,對兩規(guī)圖層進(jìn)行沖突檢測,生成差異圖層,梳理規(guī)劃矛盾所在。通過構(gòu)建協(xié)調(diào)規(guī)則,對沖突圖斑進(jìn)行快速科學(xué)地協(xié)調(diào),輔助編制“多規(guī)合一”一張圖,推動“多規(guī)合一”成果和法定規(guī)劃聯(lián)動修改。

    (4)多規(guī)業(yè)務(wù)協(xié)同子系統(tǒng)

    分析建設(shè)項(xiàng)目是否符合各規(guī)劃空間管制要求,生產(chǎn)定量分析結(jié)果。

    依據(jù)邊界管控規(guī)則,在年度建設(shè)項(xiàng)目前期策劃階段,利用多規(guī)邊界成果檢測項(xiàng)目選址是否合理,生成管控報告,通過多部門協(xié)調(diào),加速后續(xù)審批速度。

    (5)多規(guī)輔助決策子系統(tǒng)

    提供規(guī)劃、國土、環(huán)保等各類專項(xiàng)統(tǒng)計匯總,便于決策部門及時掌握城市規(guī)劃編制情況、城市發(fā)展動態(tài),如:土地利用狀況、耕地面積變化情況、基本農(nóng)田保護(hù)情況、建設(shè)用地審批情況、政府儲備土地情況和規(guī)劃審批情況等。支持各類規(guī)劃統(tǒng)計、智能選址、“多規(guī)合一”實(shí)施評價等,包括:GIS統(tǒng)計匯總、輔助選址、用地平衡分析、可用地存量分析、用地開發(fā)強(qiáng)度分析、指標(biāo)監(jiān)控、控制線檢測、服務(wù)半徑分析、地塊分析、資源環(huán)境承載能力評價等輔助決策功能,為項(xiàng)目審批、城市規(guī)劃編制提供決策支持。

    (6)多規(guī)運(yùn)維管理子系統(tǒng)

    系統(tǒng)的運(yùn)維管理模塊提供包括用戶管理、權(quán)限管理、服務(wù)管理、專題配置、日志管理等功能,方便用戶快速完成數(shù)據(jù)服務(wù)圖層的靈活配置。

    6 結(jié) 語

    城市“多規(guī)合一”工作的開展及其信息平臺的建設(shè)旨在解決地、市一級及下轄區(qū)縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題[8],是保障市、縣(區(qū))兩級規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求;是強(qiáng)化政府空間管控能力,實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措;是改革政府規(guī)劃體制,建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ),對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式,堅定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

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