精準社會治理：智慧社會的必經(jīng)之路

謝蕓

摘要：十九大報告圍繞加快建設創(chuàng)新型國家首次提出了智慧社會的概念。智慧社會是大數(shù)據(jù)時代下的產(chǎn)物，隨著智慧社會的發(fā)展，社會發(fā)展方式和社會治理模式將會發(fā)生重大變革。如何在建設智慧社會的過程中實現(xiàn)精準社會治理是新時代發(fā)展過程中急需探討的重要課題。因此，試圖通過理清智慧社會與精準社會治理的關系，分析當下精準社會治理面臨的挑戰(zhàn)，闡釋精準社會治理是智慧社會發(fā)展的必然趨勢，尋找智慧社會精準社會治理的實現(xiàn)路徑，以期對當下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供啟發(fā)和借鑒。

關鍵詞：智慧社會；大數(shù)據(jù)；精準社會治理

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.064

1智慧社會與精準社會治理

1.1如何理解智慧社會

國家行政學院汪玉凱教授從智慧社會的特點、形態(tài)和本質三個方面深入分析了其內涵。首先，從智慧社會的特點看，他認為智慧社會就是數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化深度融合的社會，第一，在數(shù)字化基礎上實現(xiàn)萬物感知；第二，在網(wǎng)絡化基礎上實現(xiàn)萬物互聯(lián)；第三，在智能化基礎上使社會更加智慧。其次，從智慧社會的形態(tài)看，隨著智慧社會的發(fā)展，社會組織、社會運行以及社會生活將普遍邁向智能化，具體表現(xiàn)在三個方面：第一，各類社會組織機構在功能和結構上逐步實現(xiàn)智能化；第二，未來智慧交通、智慧生活、智慧醫(yī)院等將迅速發(fā)展并逐步形成智慧社會的生態(tài)鏈，社會運行的智能化水平將大幅提升；第三，在智慧社會中的每一個人都將普遍被快速智能化的生活所影響。最后，從智慧社會的本質看，智慧社會的關鍵就是通過網(wǎng)絡信息技術實現(xiàn)人事物的互聯(lián)，重構現(xiàn)行的社會系統(tǒng)，倒逼國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

1.2如何理解精準社會治理

精準社會治理是以全面精準的個體化信息集成為治理基礎，以科學嚴謹?shù)男畔⑼诰蚍治鰹橹卫砬疤?，以歷史最佳的政策知識推理為治理參考，以相宜有效的政策匹配為治理目的的治理體系和治理能力的創(chuàng)新再造過程，其難點在于如何把握好社會治理的“精準度”。筆者認為我們可以從以下三個方面理解精準社會治理：第一，治理信息的精準性。在大數(shù)據(jù)技術和物聯(lián)網(wǎng)技術的支撐下，實現(xiàn)信息資源的全面整合，精確篩選出重要信息，保證治理方案與治理需求的精準匹配。第二，治理過程的量化性。社會治理的全過程都應具備相應的可量化指標，保證治理效果達到預期目標，實現(xiàn)可測量的治理評價。第三，治理系統(tǒng)的標準化。建立統(tǒng)一的知識源網(wǎng)絡，形成標準化的治理流程管理，盡量消除治理主體差異和地區(qū)發(fā)展差異帶來的影響。

1.3智慧社會與精準社會治理之間的關系

智慧社會為實現(xiàn)精準社會治理提供了良好的外部環(huán)境，精準社會治理是智慧社會建設的重要內容。要想處理好兩者之間的關系需要重點解決三個問題：第一，誰來治？隨著社會的快速轉型，政府僅憑一己之力顯然已經(jīng)力不從心，社會問題之多，變化之快，促使多元主體協(xié)同治理的模式逐漸形成，但是多元主體如何協(xié)作、政府的哪些職能可以消減等問題還需在實踐過程中不斷摸索。第二，治什么？精準社會治理不能眉毛胡子一把抓，必須重點突破，著重解決社會轉型過程中人民群眾高度關注的社會問題，滿足新時代下不同群體的公共需求，那么，如何精準發(fā)現(xiàn)問題精準解決問題將會是智慧社會建設過程中必須啃的一塊“硬骨頭”。第三，怎么治？精準社會治理與傳統(tǒng)自上而下的管理不同，隨著民主化和網(wǎng)絡化的發(fā)展，最終會形成網(wǎng)格化的分散式治理，社會治理將逐漸由政府主導轉向公民自治的發(fā)展趨勢，未來如何推動平臺的治理、如何實現(xiàn)城與城治理的互聯(lián)、如何引導社區(qū)自治和公民自治等問題將會是創(chuàng)新共建共治共享的社會治理新格局需要重點關注的命題。

2智慧社會精準社會治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1智慧社會對現(xiàn)代國家治理產(chǎn)生深刻影響

在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動剛要》中大數(shù)據(jù)與政府治理緊密相關，在黨的十九大報告中社會治理問題也被擺在了舉足輕重的位置。社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)由政府主導的垂直管理模式已經(jīng)無法有效應對愈加復雜的社會問題，為更好地建設智慧社會，我們需要也有必要引入新的治理理念、重構組織結構、采用依托先進技術為基礎的社會治理手段和方式。首先，從治理理念來看，創(chuàng)新社會治理需要在科學的理念基礎上進行，社會治理的最終目的是要實現(xiàn)“善治”，要求政府及其公職人員必須具備民主、法治、公平、正義等現(xiàn)代化治理理念。其次，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”形式對于社會治理的組織架構勢必會產(chǎn)生影響，現(xiàn)代信息技術的開放性和網(wǎng)絡化改變了傳統(tǒng)政府信息系統(tǒng)的運行模式，在一定程度上打破了部門間條塊分割、等級森嚴的格局，促使政府組織結構向扁平化趨勢發(fā)展。另外，隨著智慧社會的發(fā)展，傳統(tǒng)公共治理的手段和方式將會發(fā)生顛覆性的技術變革以適應社會發(fā)展的需要，例如：利用大數(shù)據(jù)進行輿情感知和風險預測取代早期的抽樣監(jiān)測手段。因此，在智慧社會建設過程中，不管是政府、企業(yè)或是第三部門都需要與時俱進，不斷調整自身的管理行為。

2.2智慧社會的到來增大了社會治理的難度

智慧社會是信息社會發(fā)展的高級階段，理論上，政府是信息數(shù)據(jù)的掌控者和使用者，但是，當前海量的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化，分析難度大，政務服務信息系統(tǒng)的建設各自為政，降低了數(shù)據(jù)的流動性和可獲取性，導致數(shù)據(jù)的綜合利用率低下。如果要建設統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)社會化數(shù)據(jù)資源整合，就意味著高昂的成本投入，政府也需要經(jīng)歷過渡期以適應大數(shù)據(jù)帶來的影響。其次，在邁向智慧社會的過程中，公眾的責任意識也需要加強?，F(xiàn)階段大數(shù)據(jù)的發(fā)展仍處于初級階段，數(shù)據(jù)大而不精，大量的數(shù)據(jù)“面包屑”被肆意濫用，不實信息的快速傳播，容易造成社會恐慌，導致社會成員之間的信任危機。另外，十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民美好生活需求日益泛濫，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，這就意味著政府需要根據(jù)社會矛盾的變化，精準供給公共服務，有效回應公眾需求。

3精準社會治理是智慧社會發(fā)展的必然趨勢

3.1政府治理理念的轉變：從“統(tǒng)治”走向“治理”

隨著人類社會的發(fā)展變遷，我們經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會以皇權為中心的統(tǒng)治型政府，到工業(yè)社會由精英官僚主導下的管理型政府，再到現(xiàn)在后工業(yè)社會提倡的政府主導下的多元協(xié)同治理的服務型政府。在政府類型的轉變過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)政府治理理念呈現(xiàn)出歷史進化的思維，從掌控民生到為民服務體現(xiàn)了從“統(tǒng)治”走向“治理”的理念變化，標志著我國治理理念上升到了新的高度。理念的轉變必然導致社會治理發(fā)生質的變化，筆者認為主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，社會治理權力由少數(shù)人掌握轉移到多數(shù)人手中；第二，社會治理體系由分權自治走向多元主體的協(xié)同治理；第三，社會治理動機由政府主觀意志的管理轉向主動回應公眾需求的服務；最后，社會治理工具由單一向多樣化發(fā)展，從以國家暴力機器為主轉向德治、法治以及網(wǎng)絡治理等。

3.2政府治理模式的創(chuàng)新：從“精細化管理”走向“精準化治理”

在新中國建立后精細化管理為快速實現(xiàn)工業(yè)化作出了巨大的貢獻，在一定程度上保障了30多年來中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的基本穩(wěn)定，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、社會價值的分化、社會功能的增加以及社會結構的多變等使得精細化管理細而不精，不再適應新時代的發(fā)展需要。在精細化管理過程中，往往強調政府的“無限責任”，政府社會管理能力的優(yōu)化只能依賴管理過程的精細化，政府管理大量借鑒企業(yè)管理模式，但是不同地區(qū)的政府管理水平差距依舊很大。如果繼續(xù)采用精細化管理模式，最終會陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的境地。為了避免社會治理陷入碎片化危機，也為了更加從容應對愈加復雜的社會問題，我們需要創(chuàng)新社會治理模式，從“精細化管理”走向“精準化治理”，有效彌補精細化管理的不足，用“治理”代替“管理”，不僅體現(xiàn)了政府權力的轉變，即從集權政府、官僚政府轉變?yōu)榉謾嗾?、包容性政府，而且有利于構建政府、企業(yè)、社會組織與公眾協(xié)同治理的新格局，用“精準”代替“精細”則體現(xiàn)了對治理碎片化問題的反思，有利于加強頂層設計，創(chuàng)新社會治理的運行機制，減少社會治理“失準”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.3公民參與意識的覺醒：從“被動”走向“主動”

我國的公民參與以改革開放為中點劃分為計劃經(jīng)濟時期的公民參與和市場經(jīng)濟時期的公民參與。在計劃經(jīng)濟時期的公民參與更多體現(xiàn)的是一種代議制民主，公民的政治權利集中在選舉權的行使，公民只能在政黨的框架體制內依照政黨綱領和規(guī)則參與政治生活，國家權力被黨和政府所壟斷，形成了在黨和政府領導下的精英決策模式。因此，計劃經(jīng)濟時期的公民參與本質上是一種高度依附黨和政府領導的“被動式參與”。進入市場經(jīng)濟時期，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展改善了人們的物質生活水平，人們的受教育程度和文化水平不斷提高，公民的參與意識逐漸覺醒并日益明朗。在大數(shù)據(jù)時代背景下，網(wǎng)絡信息技術滲透到人們生活的各個領域，為公民廣泛參與政治生活提供了強有力的技術支撐?；ヂ?lián)網(wǎng)打破了時空、等級的限制，激發(fā)了公民政治參與的熱情，公民的參與從“被動”走向“主動”，人們通過網(wǎng)絡反映基層聲音，曝光社會問題，對國家政策方針建言獻策，實現(xiàn)了利益主體之間的快速連接和溝通。

4智慧社會精準社會治理的路徑選擇

4.1“精準”匹配公共需求

利用大數(shù)據(jù)分析平臺，主動抓取潛在需求信息。隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡化以及智能化的深入發(fā)展，通過收集公眾在互聯(lián)網(wǎng)搜索交流的過程中留下的信息，利用大數(shù)據(jù)挖掘分析平臺進行信息處理，主動抓取公眾的需求偏好以及相關民意的傾向信息，在公眾需求正式形成前將公眾的潛在需求反饋給政府，這種技術驅動的模式打破了信息壁壘，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，實現(xiàn)問題與對策、需求與服務的精準匹配，增強政府主動回應公眾需求的能力（見圖1）。

加大信息資源整合力度，提高公共服務供給精準性。第一，建立綜合性政府信息資源平臺，通過搭建信息平臺，打破政府間、部門間以及公眾與政府間的信息壁壘，保障數(shù)據(jù)分析的準確性。第二，強化電子政務的便民服務功能，暢通公民與政府的溝通渠道，實現(xiàn)供需雙方的快速對接匹配。第三，完善基于大數(shù)據(jù)的結果反饋機制，互聯(lián)網(wǎng)中各網(wǎng)絡平臺以及政府相關部門通過實時接收反饋結果，有利于促進多元主體的協(xié)同合作，有效調動公共服務資源，精準滿足公共服務需求。

4.2“精準”選擇治理工具

打造社會治理工具箱，建立問題與工具的聯(lián)動機制。未來面對越加復雜和高度不確定的公共事務，采用單一治理工具進行社會治理是不現(xiàn)實的，為此，我們應當充分總結過去成功運用的社會治理工具，并且納入社會治理工具箱作為經(jīng)驗儲備，以便類似問題出現(xiàn)時我們可以迅速適配相應的社會治理工具。但是，并不是所有問題都能在工具箱中找到明確的答案，因為總會有新的問題產(chǎn)生，所以我們需要建立問題與工具的聯(lián)動機制，混合運用社會治理工具，根據(jù)問題的變化趨勢，在工具箱中選擇適合的工具加以改造或者進行組合，開發(fā)出新的社會治理工具，增強社會治理工具選擇的精準性。

建立和完善容錯試錯機制，營造敢闖敢試的氛圍。社會治理工具是否能有效解決社會問題，實現(xiàn)社會治理的目標，需要經(jīng)過長期的試驗。由于對治理工具有效性的檢驗存在一定的滯后性，為避免社會治理工具失效，我們需要建立和完善容錯試錯機制，對治理工具的使用情況進行全過程的監(jiān)控，允許治理工具在一定范圍內進行容錯試錯，并及時根據(jù)治理情況有針對性地對治理工具進行調整。盡管目前容錯試錯機制還存在許多問題，諸如容錯試錯的邊界尚不明晰、缺少與其配套的問責機制、可操作化程度低等一系列問題，但是在推動創(chuàng)新社會治理工具體系發(fā)展的過程中，容錯試錯機制有利于營造敢闖敢試的寬容文化氛圍，調動治理主體的積極性，在實踐過程中不斷提升治理工具的效能，為創(chuàng)新社會治理工具提供了良好的外部環(huán)境。

4.3“精準”評估治理成效

設置科學合理的評估流程。社會治理的效果評估是一個動態(tài)發(fā)展的過程，包括在治理前針對具體公共問題的評估、在治理過程中對治理情況的評估以及在治理結束后對最終治理效果的評估和反饋三個階段。在第一階段，需要本著以公眾為本的原則，結合具體問題，以大數(shù)據(jù)等先進技術為依托建立一個即時的，可量化的評估體系。在治理過程中，要構建以公眾為核心的多元評估體系，全方位評估治理“實績”。在治理結束后，總結評價治理的總體效果并及時將結果反饋給社會治理的多元主體，循環(huán)利用反饋結果，為實現(xiàn)治理“精準化”提供即時信息。

構建權責統(tǒng)一的責任制度。為保證社會治理效果評估的真實性，有必要構建權責統(tǒng)一的責任制度，同步推進治理主體的權力清單和責任清單的運行。第一，以社會治理問題為導向，落實權力清單和責任清單，明確多元治理主體的職責定位，厘清權力和責任的邊界，準確把握權力和責任的關系，體現(xiàn)責任與權力的一致性和對應性。第二，建立公開透明的信息制度，為真實評估結果的應用掃清障礙，確保治理“實效”信息即時公開，從而加強多元主體對評估效果的回應能力，提升多元主體的協(xié)同合作能力，優(yōu)化社會治理的流程方法，提高國家社會治理的能力和水平。第三，強化責任追究制度，在社會治理效果評估過程中明確責任主體，對于進行虛假效果評估以及歪曲治理“實績”的責任人給予相應的處罰，從而強化社會治理主體的責任意識，逐步提高治理效果評估的精準性。

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