我國船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫管理現(xiàn)狀分析

常敬州 陳杰

摘 要：明晰我國溢油應(yīng)急反應(yīng)制度和掌握國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫建設(shè)和運(yùn)行管理現(xiàn)狀，是建立國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫運(yùn)行管理模式的基礎(chǔ)。本文將從我國溢油應(yīng)急反應(yīng)制度、設(shè)備庫規(guī)劃和建設(shè)現(xiàn)狀、設(shè)備庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀分析三個(gè)方面進(jìn)行探討，從而獲得設(shè)備庫運(yùn)行管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

關(guān)鍵詞：溢油應(yīng)急反應(yīng)；設(shè)備庫；管理

1 概 述

隨著我國航運(yùn)業(yè)的高速發(fā)展和海上運(yùn)輸?shù)娜找娣泵?，船舶及其相關(guān)作業(yè)活動(dòng)對海洋環(huán)境造成的污染風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1973年至2014年，全國沿海共發(fā)生船舶溢油事故3 035起，平均每年76起，給海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重威脅。面對日益增長的船舶溢油污染風(fēng)險(xiǎn)，尤其是重大船舶溢油事故風(fēng)險(xiǎn)的不斷加大，迫切需要相應(yīng)的應(yīng)急處置能力作為保障。為此，國務(wù)院于2007年批準(zhǔn)了發(fā)改委與交通部聯(lián)合編制的《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃（2005-2020）》，計(jì)劃在沿海建設(shè)16個(gè)國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，在長江沿線建設(shè)13個(gè)國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，目前已基本建成12個(gè)沿海船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫和7個(gè)長江船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫。

2 我國船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)制度

建立完善的溢油應(yīng)急反應(yīng)制度是順利開展溢油事故應(yīng)急處置的關(guān)鍵，我國政府一向十分重視水上溢油應(yīng)急工作，經(jīng)過長期探索和努力，逐步建立了較為完備的應(yīng)急反應(yīng)制度，主要包括應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急隊(duì)伍等三個(gè)要素。

2.1 船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

我國政府在1980年1月30日加入《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》（CLC1969），于1983年7月1日加入了《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL73/78），于1998年3月31日加入了《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC1990），于2009年3月15日加入了《2001 國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（BUNKER CLC），并通過一系列的國內(nèi)法規(guī)和文件將國際公約的要求國內(nèi)化，包括《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》及其配套部令、《中國海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》等，在全國范圍內(nèi)開展了應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和各級應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)工作。

為了能夠行使好職責(zé)，交通運(yùn)輸主管部門代表中央人民政府根據(jù)國際公約和法律法規(guī)，結(jié)合我國溢油應(yīng)急反應(yīng)的實(shí)際，組織制定了應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案；沿海地區(qū)設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府則根據(jù)本地方的實(shí)際情況，建立了地方政府的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，這其中還體現(xiàn)了國家層面和地方層面的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案的相互銜接和相互協(xié)調(diào)。

2.2 船舶溢油應(yīng)急預(yù)案體系

目前，我國已經(jīng)基本形成了國家級、海區(qū)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、港口、碼頭和船舶六級溢油應(yīng)急反應(yīng)體系。交通部和國家環(huán)?？偩钟?000年4月1日聯(lián)合發(fā)布實(shí)施了《中國海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》和各海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃（包括北方海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃、南海海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃、東海海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃、臺灣海峽溢油應(yīng)急計(jì)劃），海事管理機(jī)構(gòu)還主持編制并實(shí)施了《珠江口區(qū)域海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》《臺灣海峽水域船舶油污應(yīng)急協(xié)作計(jì)劃》《渤海海域船舶污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制》等協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃。2004年，根據(jù)國務(wù)院制定相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的要求，交通部在原《中國海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了較大修改，制定了《中國國家船舶污染水域應(yīng)急計(jì)劃》，將適用區(qū)域范圍由海上擴(kuò)大至所有水域，將污染物適用種類由油污擴(kuò)大至油污和有毒液體物質(zhì)。《中國國家船舶污染水域應(yīng)急計(jì)劃》是我國船舶溢油應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件，在其指導(dǎo)下，目前所有沿海的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均建立了省級船舶污染應(yīng)急預(yù)案，沿海31個(gè)地市建立了地市級應(yīng)急預(yù)案。

2.3 船舶溢油應(yīng)急隊(duì)伍

應(yīng)急隊(duì)伍是指發(fā)生船舶污染事故后，在事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織指揮協(xié)調(diào)下，參與實(shí)施各級溢油應(yīng)急計(jì)劃，采取各種措施，負(fù)責(zé)污染圍控、清除，具體開展應(yīng)急清污行動(dòng)的隊(duì)伍。建立專業(yè)溢油應(yīng)急隊(duì)伍，是實(shí)施應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃、加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)、提高應(yīng)急能力基礎(chǔ)的具體措施。根據(jù)美國、日本等國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，依靠國家提供財(cái)政支持，建設(shè)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急設(shè)備庫，不斷提高海上污染應(yīng)急能力，加強(qiáng)污染事故應(yīng)急演練，可以在船舶污染事故應(yīng)急處置中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

按照不同的建設(shè)主體、應(yīng)急職能和專業(yè)特性，船舶污染事故應(yīng)急隊(duì)伍主要由政府專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍、社會專業(yè)清污隊(duì)伍和兼職清污隊(duì)伍等三個(gè)部分組成。政府專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍是指國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和沿海設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府在各個(gè)地區(qū)建設(shè)的政府應(yīng)急隊(duì)伍，是政府實(shí)行行業(yè)管理，履行公共服務(wù)、維護(hù)公共安全職能的重要力量，是國家和地方政府突發(fā)性公共事件應(yīng)急體系的組成部分和重要的國防資源；社會專業(yè)清污隊(duì)伍主要由按市場機(jī)制運(yùn)作的專業(yè)清污公司的清污隊(duì)伍、大型石油企業(yè)建設(shè)的專業(yè)清污隊(duì)伍、溢油應(yīng)急設(shè)備器材專業(yè)生產(chǎn)廠家組建的專業(yè)清污隊(duì)伍等組成；兼職清污隊(duì)伍主要由各個(gè)危險(xiǎn)品碼頭經(jīng)營公司、航運(yùn)公司、石油公司等兼職應(yīng)急人員隊(duì)伍和其他社會公眾力量等組成。

3 國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫規(guī)劃和建設(shè)現(xiàn)狀

國務(wù)院于2007年批準(zhǔn)了發(fā)改委與交通部聯(lián)合編制的《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃（2005-2020）》，開啟了我國船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)時(shí)期。規(guī)劃涉及水上交通安全、救助、船舶污染、搶險(xiǎn)打撈等諸多方面內(nèi)容。

該規(guī)劃根據(jù)中央管轄水域的風(fēng)險(xiǎn)等級，進(jìn)行了溢油應(yīng)急設(shè)備庫的規(guī)劃布局，計(jì)劃在沿海建設(shè)16個(gè)國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，其中在大連、寧波和珠江口建設(shè)3個(gè)大型（可對抗單次1 000噸船舶溢油）溢油應(yīng)急設(shè)備庫；在上海、煙臺（改造）、秦皇島（改造）、青島、泉州、湛江建設(shè)6個(gè)中型設(shè)備庫（可對抗單次500噸船舶溢油），后來根據(jù)實(shí)際情況將上海設(shè)備庫升級為大型溢油應(yīng)急設(shè)備庫；在連云港、舟山、廈門、汕頭、茂名、?？诤蜌J州建設(shè)7個(gè)小型設(shè)備庫（可對抗單次200噸船舶溢油）。計(jì)劃在長江干線建設(shè)13個(gè)船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，其中中型溢油應(yīng)急設(shè)備庫1個(gè)，小型船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫7個(gè)，設(shè)備點(diǎn)（可對抗單次50噸船舶溢油）5個(gè)。設(shè)備庫分布如圖1所示。

4 船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀分析

按照建設(shè)主體不同，船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫可分為國家設(shè)備庫、地方政府設(shè)備庫、企業(yè)和其他社會力量設(shè)備庫，前文所述的16個(gè)沿海設(shè)備庫和13個(gè)長江干線設(shè)備庫是根據(jù)《國家水上交通安全監(jiān)管與救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》進(jìn)行建設(shè)的，屬于國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，《國家水上交通安全監(jiān)管與救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》對國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫的定位是，以中央政府投資為主，用于對抗船舶溢油事故的應(yīng)急裝備物資儲是“國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫是以中央政府投資為主，用于對抗船舶溢油事故的應(yīng)急裝備物資儲備庫”。

本文就國內(nèi)較為典型的設(shè)備庫運(yùn)行管理模式進(jìn)行了對比分析，如表1所示。

由上述幾個(gè)典型的溢油應(yīng)急設(shè)備庫運(yùn)行管理模式可知，國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫的運(yùn)行管理模式可分為事業(yè)單位運(yùn)行管理和行政單位運(yùn)行管理兩種模式，但總體上都屬于國家運(yùn)行管理的范疇，沒有出現(xiàn)國外的類似日本的純企業(yè)式運(yùn)行管理。地方船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫在運(yùn)行管理上則顯得更為靈活，深圳庫是委托給社會專業(yè)清污公司運(yùn)行管理，佛山高明庫是三方共同運(yùn)行管理。

5 國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫運(yùn)行管理建議

建議船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫管理工作應(yīng)當(dāng)由設(shè)備庫運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，設(shè)備庫的監(jiān)管、管理、維護(hù)保養(yǎng)、使用、調(diào)配等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的管理，均要建立相應(yīng)的檔案，按照規(guī)定記錄并長期保存。建議運(yùn)行管理部門盡快開發(fā)管理軟件，或在原有開發(fā)的軟件基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，以建立溢油應(yīng)急設(shè)備庫信息化管理平臺，完善各設(shè)備庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對溢油應(yīng)急設(shè)備和器材統(tǒng)計(jì)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)管理，可以使溢油應(yīng)急設(shè)備庫的管理更加規(guī)范和高效，也能夠使設(shè)備庫之間的協(xié)調(diào)更加順暢。