公益訴訟：做好維護(hù)公共利益的堅定代表者

本社記者 祁彪

被告李某違法占用河道堤岸，造成防汛墻受損，實際修復(fù)費(fèi)用為71萬余元，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益和社會公共利益……提起刑事附帶民事公益訴訟，請依法裁判。

2018年8月14日，上海市青浦區(qū)檢察院向法院提起了這起公益訴訟案件。據(jù)了解，僅2018年1至7月，青浦區(qū)檢察院就排查公益訴訟案件線索51件，目前已立案審查12件。其中辦結(jié)民事公益訴訟訴前程序1件、提起刑事附帶民事公益訴訟1件、辦理行政公益訴訟10件。

而在這些案件背后，是青浦區(qū)檢察院以問題為導(dǎo)向，完善公益訴訟監(jiān)督機(jī)制的不懈努力。目前，青浦區(qū)檢察院同時全面開展了民事、行政、刑事附帶民事公益訴訟三種形式的公益訴訟工作。

青浦區(qū)檢察院公益訴訟的全面開展，不但有利于保障即將召開的首屆中國國際進(jìn)口博覽會（以下簡稱“進(jìn)博會”）順利進(jìn)行，更是對于新形勢下檢察機(jī)關(guān)履行職能的體現(xiàn)。

舉公益訴訟之旗

青浦是上海的水源地和重點生態(tài)保護(hù)區(qū)，境內(nèi)水域面積達(dá)124平方公里，本市21個較大的天然湖泊均在青浦，金澤水庫更為上海西南五區(qū)670萬人供應(yīng)飲用水。伴隨長三角一體化發(fā)展的不斷深化，因水而生、依水而興、憑水而立的青浦正不斷將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

而就在這種大背景下，2003年至2017年3月11日間，李某違法占用位于青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)老朱楓公路漕芳涇大橋橋北的俞匯塘河?xùn)|側(cè)堤岸經(jīng)營沙石建材，并擅自搭建吊機(jī)、地磅等設(shè)備用于吊運(yùn)、稱量沙石材料，并將運(yùn)來的沙石材料堆放于上述地點防汛墻內(nèi)側(cè)。由于集中、大面積堆載超過了護(hù)岸擋墻地基承載力和抗滑承受能力，造成該段長約66.7米防汛墻受損，堤岸邊坡向河道方向產(chǎn)生平移滑動，堤防一定深度范圍內(nèi)的地基土受到嚴(yán)重擾動，在堆載影響范圍內(nèi)防汛墻基礎(chǔ)向河內(nèi)側(cè)偏移，墻體大幅度沉降，墻后地面出現(xiàn)大量開裂現(xiàn)象及塌陷，威脅汛期防汛安全。

青浦區(qū)檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)李某的違法行為造成防汛墻毀壞，危及人民群眾合法權(quán)益和社會安全，損害社會公共利益，立即介入了該案。

受理這起損壞防汛墻的案件后，青浦區(qū)檢察院指派辦理環(huán)境資源類案件經(jīng)驗豐富的檢察官承辦，嚴(yán)把案件事實關(guān)和證據(jù)關(guān)，順利完成案件審查并依法以故意毀壞財物罪提起公訴。檢察官發(fā)現(xiàn)，被告人李某的違法行為造成防汛墻毀壞，實際修復(fù)費(fèi)用為71萬余元，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益和社會公共利益，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對該案提起刑事附帶民事公益訴訟。

打響碧水保衛(wèi)戰(zhàn)

青浦區(qū)檢察院副檢察長周紅亞介紹，這是本區(qū)首例刑事附帶民事公益訴訟案件，而在這背后，是青浦區(qū)檢察院主動融入大局，不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境尤其是水環(huán)境司法保護(hù)的結(jié)果。

據(jù)悉，青浦區(qū)委、區(qū)政府圍繞中央全面推行河長制、加強(qiáng)水污染防治的要求以及上海市委、市政府的相關(guān)部署，去年以來在全區(qū)范圍內(nèi)深入開展河道綜合整治和水環(huán)境治理工作。今年5月3日，40余名在滬全國和上海市人大代表赴青浦調(diào)研檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障水環(huán)境治理工作，在觀看了《保護(hù)水資源，檢察官在行動》專題片后，對該院生態(tài)檢察工作取得的突出成效表示肯定，并建議與其他職能部門加強(qiáng)協(xié)作配合，共同守護(hù)“綠水青山”。

在這種背景下，2017年以來，青浦區(qū)檢察院出臺《服務(wù)保障河道綜合整治專項工作的實施意見》，細(xì)化落實服務(wù)水環(huán)境治理“九項措施”，設(shè)立“檢察官服務(wù)聯(lián)絡(luò)站”并組建聯(lián)絡(luò)員隊伍，與全區(qū)11個街鎮(zhèn)河長辦、治水辦等部門實現(xiàn)“一對一”定點聯(lián)系。積極開展水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域職務(wù)犯罪專題預(yù)防工作，形成專題調(diào)研報告并向有關(guān)部門提出建議。深入全區(qū)重點整治河道所在的沿河村（居），舉辦“水清岸綠，你我攜手共建”基層法制宣傳系列活動。

據(jù)了解，2013年起該院共受理審查逮捕污染環(huán)境犯罪案件15件25人，審查起訴案件17件31人，分別占全市的24%和25%。自2016年9月26日上海市環(huán)境污染案件集中管轄以來，該院與上海鐵檢院、青浦公安分局簽訂《關(guān)于加強(qiáng)配合協(xié)作辦理破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件的工作意見》，提前介入及監(jiān)督立案6件10人。

“在我國全面實施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度后，我院不斷加強(qiáng)公益訴訟工作探索實踐，與區(qū)法制辦、公安、法院、環(huán)保、水務(wù)等單位共同形成《關(guān)于加強(qiáng)青浦區(qū)域環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的意見》，今年以來排查公益訴訟案件線索共58件，目前已在涉及民生發(fā)展的多個領(lǐng)域立案審查8件?！敝芗t亞說。

不久前，青浦區(qū)檢察院聯(lián)合環(huán)保、水務(wù)等單位召開新聞發(fā)布會，向社會通報檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)保障水環(huán)境治理工作中取得的積極成效，編制并發(fā)布《涉水資源及破壞環(huán)境類案件檢察白皮書》，加強(qiáng)典型案例以案釋法。

此外，結(jié)合青浦區(qū)域特點，青浦區(qū)檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)長三角區(qū)域檢察一體化協(xié)作聯(lián)動，積極推動跨區(qū)域法治共建共治共享，在水資源和生態(tài)資源保護(hù)方面，該院加強(qiáng)與周邊的江蘇省昆山和吳江、浙江省嘉善等市縣區(qū)的協(xié)作，形成整體合力，切實提高服務(wù)保障進(jìn)博會的司法服務(wù)質(zhì)效。

多領(lǐng)域開展公益訴訟

除了重點開展水污染防治領(lǐng)域的公益訴訟，青浦區(qū)檢察院還積極開展了食品藥品以及公共安全領(lǐng)域的公益訴訟工作。

據(jù)周紅亞介紹，在食品藥品領(lǐng)域，青浦區(qū)檢察院認(rèn)真梳理了2016年1月1日至今所辦理的所有涉食品藥品刑事案件的情況，共梳理了案件線索41個，其中生產(chǎn)、銷售假藥罪案件34個；生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪案件5個；生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪案件兩個，并撰寫了專題分析報告。通過分析選取了兩起案件開展行政公益訴訟，向區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)了兩份檢察建議，市場監(jiān)管局根據(jù)檢察建議的要求進(jìn)行了整改。

>>青浦區(qū)檢察院開展“水清岸綠，你我攜手共建”基層法制宣傳活動。

作為青浦區(qū)檢察院主要負(fù)責(zé)民事、行政領(lǐng)域公益訴訟的檢察五部負(fù)責(zé)人，張昌明回憶了青浦區(qū)檢察院在藥品領(lǐng)域的公益訴訟典型案件。

自2015年9月起，犯罪嫌疑人殷某為非法牟利，在未獲得藥品銷售許可證且明知是假藥的情況下，在青浦區(qū)華新鎮(zhèn)新益路484號內(nèi)非法銷售“美國猛男”“腎白金”“金偉哥”等藥品。公安機(jī)關(guān)于2016年6月28日查獲殷某銷售的“美國偉哥”20粒、“美國猛男”30粒……經(jīng)青浦區(qū)市場監(jiān)督管理局認(rèn)定，上述藥品屬于假藥。

青浦區(qū)檢察院于2016年11月11日向青浦區(qū)法院提起公訴，青浦區(qū)法院于2016年11月29日作出〔2016〕滬0118刑初1245號刑事判決書，判決殷某犯銷售假藥罪，判處有期徒刑八個月，緩刑一年，處罰金人民幣8000元，并追繳違法所得。

青浦區(qū)檢察院在辦案期間，發(fā)現(xiàn)青浦區(qū)市場監(jiān)督管理局怠于履職未采取措施對殷某作出相應(yīng)行政處罰，致使該店面仍在經(jīng)營之中并且銷售假藥，社會公共利益仍處于受侵害之危險中?！斑@種情況下，我們向市場監(jiān)督部門發(fā)送了檢察建議，督促其及時采取措施，作出相應(yīng)行政處罰。該部門收到該檢察建議后，立刻對上述店面進(jìn)行了相應(yīng)處罰。”張昌明說。

2018年7月15日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局通報長春長生生物科技有限責(zé)任公司違規(guī)生產(chǎn)狂犬病疫苗，存在記錄造假等行為。此次問題疫苗事件涉及面廣，暴露的問題嚴(yán)重，引起了媒體和社會公眾的高度關(guān)注。

為依法履行職責(zé)，及時回應(yīng)社會關(guān)切，切實維護(hù)社會公眾利益，青浦區(qū)檢察院開展行政公益訴訟，向青浦區(qū)疾病預(yù)防控制中心發(fā)送了問詢函，提出涉案問題疫苗是否流入本區(qū)，近年來涉案企業(yè)的相關(guān)疫苗產(chǎn)品進(jìn)入本區(qū)的具體情況（包括品類、數(shù)量、時間等詳細(xì)信息），本區(qū)疫苗從招標(biāo)到接種的流程、招投標(biāo)的具體方法以及風(fēng)險防控的相關(guān)措施等。

“疾控中心收到問詢函后，立刻就相關(guān)情況對我們進(jìn)行了書面回復(fù)，在一一解答上述問題的同時，表示感謝檢察機(jī)關(guān)對公共利益的關(guān)切，今后將加強(qiáng)疫苗采購及接種的監(jiān)督工作?！睆埐髡f。

以問題為導(dǎo)向完善公益訴訟制度

周紅亞表示，青浦區(qū)檢察院主動適應(yīng)公益訴訟發(fā)展形勢，努力響應(yīng)進(jìn)博會對社會民生的需求，強(qiáng)化檢察人員專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，積極派員參加各類進(jìn)博會保障培訓(xùn)和公益訴訟骨干培訓(xùn)班，推動民事行政檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)；優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，專門成立公益訴訟工作領(lǐng)導(dǎo)小組及公益訴訟辦案組，分管領(lǐng)導(dǎo)親自參與辦案；積極爭取上級檢察院指導(dǎo)，主動向市院請示匯報開展公益訴訟工作情況及遇到的疑難問題，明確開展公益訴訟的工作思路和方向，上海市檢察院同步跟進(jìn)、同步指導(dǎo)，更好地推動了進(jìn)博會前期各項公益訴訟工作的開展。

同時，青浦區(qū)檢察院注重發(fā)現(xiàn)工作開展中存在的問題，以問題為導(dǎo)向，積極完善公益訴訟制度。

“我們在辦案過程中發(fā)現(xiàn)，主要存在案件線索來源單一，受制于食品藥品、污染環(huán)境指定管轄的限制很多公益訴訟工作難以開展，對于市檢察院考核理解不深不透等問題。例如對案件線索的填報不清晰，我們上半年共排查公益訴訟案件線索51件，而僅將立案和辦結(jié)的案件數(shù)量進(jìn)行上報。對比市檢察院業(yè)務(wù)處公布1至7月份的數(shù)據(jù)，寶山、閔行案件線索分別為52件、44件，而我們實際上排查線索也有51件，根據(jù)考核每起案件線索10分，立案20分，我們就很吃虧了。后來我們了解到，按照市院要求填錄好線索表格寫明具體事由和對象可作為上報的線索，這就是我們對市檢察院考核理解不深不透造成的?！敝芗t亞說。

對于下一步的工作打算，周紅亞表示，青浦區(qū)檢察院已經(jīng)有了明確的計劃。

首先，要建立行政、刑事案件信息閉環(huán)系統(tǒng)，確保市場監(jiān)管無縫對接。青浦區(qū)檢察院將以服務(wù)保障進(jìn)博會為契機(jī)，建立與市場監(jiān)督管理局、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)三家聯(lián)絡(luò)員制度，由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將刑事訴訟信息反饋給市場監(jiān)督管理局等部門，再由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時跟進(jìn)監(jiān)管措施，從而建立“由行到刑，再由刑到行”的閉環(huán)管理體系。

其次，開展食品藥品領(lǐng)域?qū)ｍ椗琶ぷ鳎_保舌尖上的安全。青浦區(qū)檢察院將充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對食品藥品領(lǐng)域損害公共利益行為的法律監(jiān)督職能，以上海西郊國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心為突破口開展農(nóng)副產(chǎn)品專項排查工作，維護(hù)食品安全市場秩序，為進(jìn)博會消除食品安全隱患。配合公安部門重點打擊進(jìn)博會期間發(fā)生的有關(guān)餐飲住宿、食藥品衛(wèi)生安全等方面犯罪，對嚴(yán)重侵害社會公共利益的提起刑事附帶民事公益訴訟；積極參與食品藥品重點環(huán)節(jié)的社會綜合治理，發(fā)現(xiàn)存有安全隱患的領(lǐng)域，及時向主管部門提出意見督促整改。

最后，開展?；奉I(lǐng)域?qū)ｍ椗挪楣ぷ?，為進(jìn)博會的順利舉辦營造安定有序的市場環(huán)境。青浦區(qū)檢察院在前期辦理的跨省非法經(jīng)營、運(yùn)輸罐裝液化氣和非法經(jīng)營甲醇等?；钒讣幕A(chǔ)上，開展危化品專項排查工作，特別是將距離國家會展中心（上海）三公里方圓的徐涇、華新、趙巷等鎮(zhèn)作為排查工作的重點，配合公安機(jī)關(guān)重點打擊籌辦進(jìn)博會期間發(fā)生的有關(guān)?；贩矫娴姆缸?，及時跟進(jìn)公益訴訟案件辦理。

“公益訴訟是一項制度化、常態(tài)化的工作，我們圍繞進(jìn)博會開展的諸多公益訴訟相關(guān)工作，是一次積極的實踐探索，將在今后逐步形成我院開展公益訴訟的制度性經(jīng)驗和成果，這些都將幫助我院提升公益訴訟的品質(zhì)和效能。”周紅亞說。

在公益訴訟日益成為檢察機(jī)關(guān)一項重要職能的背景下，青浦區(qū)檢察院對于公益訴訟的探索，值得肯定，更值得借鑒與參考。