加快建成多層次社會保障體系

鄭功成

黨的十九大報告明確提出：“加強社會保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！币瓿蛇@樣重大的目標(biāo)任務(wù)，必須正視社會保障領(lǐng)域存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)真貫徹落實十九大報告精神，做好科學(xué)的頂層設(shè)計，在主要制度安排與關(guān)鍵環(huán)節(jié)上下真功夫。

社會保障領(lǐng)域在取得巨大成就的同時也面臨艱巨的改革任務(wù)

30多年來，我國的社會保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底，全國參加養(yǎng)老保險人數(shù)超過9億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老保險金人數(shù)達(dá)2.6億多人；全民醫(yī)保目標(biāo)基本實現(xiàn)，參保率穩(wěn)定為97%左右，13億多人有了基本醫(yī)療保障；以最低生活保障制度為核心的綜合型社會救助制度使近億人口受益；養(yǎng)老服務(wù)與關(guān)乎兒童福祉的托幼事業(yè)都在快速發(fā)展，殘疾人福利隨著特困殘疾人補貼與重度殘疾人補貼的廣覆蓋亦得以提升。

在取得巨大成績的同時也要看到，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在社會保障領(lǐng)域仍然有著具體的體現(xiàn)，深化改革的任務(wù)依然艱巨，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是制度分割導(dǎo)致了地區(qū)利益與群體利益的失衡。以法定的基本養(yǎng)老保險為例，迄今仍然停留在地區(qū)分割狀態(tài)，導(dǎo)致不同地區(qū)籌資負(fù)擔(dān)畸輕畸重和基金余缺兩極分化現(xiàn)象。醫(yī)療保險在一些地區(qū)仍然是按照職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民三大群體的分割狀態(tài)，同一地區(qū)不同身份的人口享受的是不同的醫(yī)療保障待遇，更造成了醫(yī)療保險基金的分割化，進(jìn)而影響到基金的使用效率，降低了醫(yī)療保險制度的風(fēng)險分散與保障能力。

二是權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了主體各方責(zé)任邊界模糊，進(jìn)而造成責(zé)任失衡和受益主體權(quán)益失衡。對社會保障責(zé)任的分擔(dān)在政府、用人單位、個人及家庭之間并不清晰，中央政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)亦處于模糊狀態(tài)。近十多年的發(fā)展證明，這種權(quán)責(zé)邊界不清帶來的是政府責(zé)任日益加重，個人分擔(dān)的責(zé)任比率在不斷下降；中央政府的責(zé)任在日益加重，地方政府分擔(dān)的責(zé)任比率亦在不斷下降。由此帶來了不同地區(qū)、不同用人單位、不同群體的社會保障權(quán)益的失衡。以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險為例，2003年出臺農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點方案時，政府補貼與個人繳費之比是2：1，現(xiàn)在普遍演變?yōu)?：1、4：1，甚至個別地區(qū)成了8：1或更高，這種情形改變了制度變革追求責(zé)任均衡或相對均衡的初衷，追求共享的權(quán)益高漲，而承擔(dān)共建責(zé)任的積極性在下降。照此發(fā)展下去，必然會因社會保障制度的剛性發(fā)展而致可持續(xù)性不足。

三是政府主導(dǎo)的法定基本保障獨大，市場與社會提供的補充保障并未得到應(yīng)有的發(fā)展。我國社會保障覆蓋面特別是養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險覆蓋面的持續(xù)提高，在很大程度上取決于國家財政補貼的增長，是政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)性養(yǎng)老金使這一制度迅速覆蓋到所有老年人身上；同樣也是政府補貼的提高使全民醫(yī)保目標(biāo)得以快速實現(xiàn)。但市場主體與社會力量參與社會保障體系建設(shè)的積極性并未得到有效調(diào)動。比如，多層次養(yǎng)老保險體系是我國養(yǎng)老保險改革的既定目標(biāo)，也是當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度改革與發(fā)展的共同趨勢，但在我國只有約5%的人享有第二層次即企業(yè)年金，商業(yè)性的養(yǎng)老保險更是幾乎可以忽略不計，法定基本養(yǎng)老保險一層獨大的局面既使這一層次承擔(dān)了所有的壓力，也使第二、三層次養(yǎng)老金喪失了存在與發(fā)展的空間；慈善事業(yè)發(fā)展不夠充分，對法定社會保障制度的補充嚴(yán)重不足。市場主體與社會力量參與的缺失，結(jié)果必然是整個社會保障體系建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)無法持續(xù)壯大，亦使城鄉(xiāng)居民的福利需求得不到有效滿足。

四是養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的基本公共服務(wù)發(fā)展不足。在過去30多年間，整個社會保障體系所表現(xiàn)出的特征是經(jīng)濟保障受到高度重視并確實取得了巨大成效，但服務(wù)保障供給嚴(yán)重不足，養(yǎng)老服務(wù)、托幼服務(wù)、殘疾人服務(wù)等社會福利事業(yè)因政府投入有限性與市場、社會投入積極性沒有得到有效調(diào)動，一直處于發(fā)展不充分的狀態(tài)，直接影響到了城鄉(xiāng)居民后顧之憂的解除，也制約了城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的持續(xù)提高。

黨的十九大報告為加強社會保障體系建設(shè)提供指引

十九大報告作出了在本世紀(jì)中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略部署，2020、2035、2050三個時間節(jié)點有了清晰的發(fā)展目標(biāo)，這使社會保障體系建設(shè)的發(fā)展有了基本依據(jù)和具體指引。我國社會保障體系建設(shè)的發(fā)展不能滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐，應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)造人民美好生活與國家快速實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要支撐力量。按照黨的十九大報告的精神和要求，加強社會保障體系建設(shè)，需要從以下方面加以努力：

第一，從三個層次做好社會保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計。在宏觀層面，著重處理好社會保障與經(jīng)濟發(fā)展、社會保障與國家財政的關(guān)系、各項社會保障制度安排中的共建與共享關(guān)系，同時統(tǒng)籌安排好社會救助、社會保險、社會福利三大基礎(chǔ)性保障系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，并做到有序地協(xié)同推進(jìn)，實現(xiàn)對社會保障體系及其功能的科學(xué)定位。在中觀層面，應(yīng)當(dāng)解決不同社會保障類別或主要項目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系，避免主次不分、厚此薄彼或顧此失彼。如以老有所養(yǎng)為例，必須有養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務(wù)以及老年護(hù)理保險等多項制度安排才能有效解決，在公共資源配置與市場或社會資源調(diào)動上需要妥善處理好這些不同制度安排的合理配置，據(jù)需提供制度供給，這既是維護(hù)制度公平的需要，也是實現(xiàn)制度效率與可持續(xù)發(fā)展的要求。在微觀層面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化具體保障項目的頂層設(shè)計，重點是優(yōu)化養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、綜合型社會救助與保障性住房、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等制度的結(jié)構(gòu)，合理分配責(zé)任，保證制度公正、有效且可持續(xù)。

第二，從四個方面加快推進(jìn)社會保障體系建設(shè)。一是堅持政府主導(dǎo)與多元主體共同參與的有機結(jié)合。必須堅持以共建共治共享為基石，切實維護(hù)互助共濟之根本。防止社會保障政策被商業(yè)力量或利益集團(tuán)所綁架。二是盡快實現(xiàn)法定基本保障制度如基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助制度的定型，同時根據(jù)需要增加或調(diào)整相關(guān)制度安排，并真正做到依法全覆蓋。三是大力發(fā)展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障，全面建成多層次的社會保障體系。如通過發(fā)展商業(yè)保險等市場化保障機制，可以使更多的人通過市場途徑獲得更充分的保障；通過發(fā)展慈善事業(yè)等社會機制，既可以使低收入困難群體與天災(zāi)人禍中的不幸者獲得更多保障，更可以使城鄉(xiāng)居民獲得更加全面的社會服務(wù)。四是加快完善行政管理體制與運行機制，進(jìn)一步細(xì)化行政管理體系的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置并優(yōu)化其管理職能，真正實現(xiàn)適度集中、權(quán)責(zé)一致、高效協(xié)同，同時重視社會保障法制建設(shè)，維護(hù)這一制度體系運行的穩(wěn)定性、規(guī)范性。

第三，從六個方面加快優(yōu)化養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等關(guān)鍵性制度安排。一是在今年建立中央調(diào)劑金的基礎(chǔ)上，加快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌步伐，促使養(yǎng)老保險制度真正走向全國統(tǒng)一，同時優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的責(zé)任分擔(dān)機制。二是在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的整合，并逐步取消個人賬戶，均衡主體各方的責(zé)任分擔(dān)，最終用一個統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度覆蓋全民。三是盡快完善低保制度，建立規(guī)范的家計調(diào)查制度以確保符合條件的對象應(yīng)保盡保，同時促進(jìn)低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線。四是合理規(guī)劃保障性住房與自有住宅的結(jié)構(gòu)比例，滿足城鄉(xiāng)居民住宅需求，抑制房地產(chǎn)泡沫，恢復(fù)住宅的傳統(tǒng)功能。五是加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。立足社區(qū)，加大公共投入，在解決失能老人護(hù)理需求的同時滿足絕大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)需求，并將現(xiàn)代型的社會養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)型孝老、敬老的家庭保障有機結(jié)合，真正放開對民間甚至外資的投資管制。六是落實兒童優(yōu)先戰(zhàn)略，采取公私并舉、官民結(jié)合、合理布局的方略，大力發(fā)展托幼事業(yè)，進(jìn)而使生育成本下降，兒童福利提升，既解決城鄉(xiāng)居民幼有所育的難題，又為實現(xiàn)人口均衡增長創(chuàng)造條件。