個(gè)稅減稅：全面減稅的序曲

諸建芳

個(gè)稅減稅一定程度上提高了稅收征管的公平性，提高了居民可支配收入，未來仍有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。2019年中國的稅收立法進(jìn)程將會(huì)加速，屆時(shí)進(jìn)行全面減稅可期。

2018年10月20日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)單位起草并對外公布了《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“《暫行辦法》”）公開征求社會(huì)意見，截止時(shí)間為11月4日。該意見稿旨在落實(shí)8月31日十三屆全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法修正案》（即新個(gè)稅法）中的專項(xiàng)附加扣除的細(xì)則。

本次新個(gè)稅法改變了中國個(gè)稅誕生38年以來一直實(shí)行的分類計(jì)征方式，是中國個(gè)稅制度向綜合計(jì)征邁進(jìn)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

此次個(gè)稅改革的關(guān)鍵點(diǎn)不是起征點(diǎn)由3500元上調(diào)到5000元，而是混合計(jì)征的方式中納入了“小綜合”與“多扣除”，在減輕個(gè)人整體稅負(fù)的同時(shí)，更好地貫徹公平原則，調(diào)節(jié)社會(huì)分配。

理論上來說，扣除項(xiàng)對于個(gè)稅的意義在于從納稅稅基中刨除個(gè)人在承擔(dān)不同的社會(huì)責(zé)任時(shí)產(chǎn)生的生活成本，同時(shí)可以平衡地區(qū)差異，合理的發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。新個(gè)稅法下規(guī)定的扣除項(xiàng)主要有五項(xiàng)，分別是子女教育、繼續(xù)教育、贍養(yǎng)老人、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金，各類專項(xiàng)扣除中的具體內(nèi)容也有具體要求。

提高征管公平性

從稅收的公平性角度出發(fā)，扣除項(xiàng)的目的避免個(gè)人所得稅對社會(huì)生活成本較高的人群進(jìn)行“重復(fù)征稅”。負(fù)擔(dān)房貸、子女教育費(fèi)用、贍養(yǎng)老人費(fèi)用的群體在其他場景的支出已經(jīng)納稅或已有相關(guān)支出，如果不將這些費(fèi)用扣除，則個(gè)人所得稅會(huì)對其進(jìn)行重復(fù)納稅。這也是稅收公平性的體現(xiàn)。

衡量“多扣除”為個(gè)人帶來的利好主要從兩個(gè)角度進(jìn)行分析，一是扣除的絕對額，二是扣除力度的相對比較。

從微觀個(gè)體來說，個(gè)人獲益差異較大，利好二胎及以上家庭。根據(jù)2017年北京市人力社保局和市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)，北京市職工的月平均工資為8467元?？紤]中年職工在有小孩、老人的情況下，工資薪金大概率位于均值之上，在衡量專項(xiàng)扣除能帶來多少減稅效果時(shí)我們假設(shè)人均稅前月收入為2萬元。對于一對月工資稅前收入分別為2萬元的夫婦，假設(shè)家中只有一名學(xué)齡孩子和一名老人，有房貸并且有繼續(xù)教育，沒有大病醫(yī)療支出。如果兩人分?jǐn)傄陨腺M(fèi)用，則其中一人可以享受的稅前扣除為3900元。如果只其中一人抵扣，則此人可享受的稅前扣除額為4400元。

新個(gè)稅法實(shí)施后，假設(shè)此人沒有新個(gè)稅中“小綜合”的其他收入來源，那么相較于新稅法，預(yù)計(jì)全年可少納個(gè)稅稅額為18648元到19248元。筆者發(fā)現(xiàn)在加入“多扣除”后，讓納稅金額變化特別顯著的其實(shí)是對應(yīng)的累進(jìn)稅率。因?yàn)槎嗫鄢龑τ诙惢恼{(diào)整，使得同樣收入的納稅人在進(jìn)行“多扣除”后落入了低稅率的稅級。這也是為什么市場普遍討論的5000元起征點(diǎn)高低并不是重點(diǎn)，而且僅僅根據(jù)起征點(diǎn)變化，而不考慮扣除項(xiàng)所計(jì)算出的個(gè)稅變化是不具有參考價(jià)值的原因。

據(jù)筆者估算，整體上看，預(yù)計(jì)考慮在專項(xiàng)扣除加提高起征點(diǎn)后的新個(gè)稅法將會(huì)較舊個(gè)稅法少納個(gè)稅1110億元，較2017年減少9.3%。

2017年全年個(gè)人所得稅收入為11966億元，占全部稅收收入的比重為6.9%。此前在新個(gè)稅法的發(fā)布會(huì)上財(cái)政部副部長強(qiáng)調(diào)，光修定個(gè)稅法中個(gè)人所得稅起征點(diǎn)后的納稅人占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例將由現(xiàn)在的44%降至15%。根據(jù)2017年年末，中國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)4.2462億人計(jì)算可得，舊個(gè)稅法的納稅人數(shù)約為1.87億人，修改個(gè)稅起征點(diǎn)后納稅人數(shù)將降至6400萬人左右。

根據(jù)CHFS的工薪收入調(diào)查數(shù)據(jù)，年收入10萬元以上（月收入約8333元）的人數(shù)占比10.5%。而考慮到起征點(diǎn)5000與扣除項(xiàng)，年收入10萬元以下的人在扣除“五險(xiǎn)一金”、專項(xiàng)扣除和提高起征點(diǎn)后預(yù)計(jì)基本已經(jīng)不需要繳納個(gè)稅，因此，我們粗略保守估算以年收入10萬元的人群作為專項(xiàng)扣除后剩余的納稅人群，新稅法下的納稅人數(shù)約為4458萬人。減少的1942萬人月收入都在8333元之下，保守估計(jì)退出納稅人次的人均月納稅收入減少200元左右，退出的納稅人共減少納稅約468億元。

而對于加入專項(xiàng)扣除后的納稅人，考慮到其收入水平對應(yīng)的可能社會(huì)角色，以最低累進(jìn)稅率計(jì)算，保守估算每人每月在專項(xiàng)后，將會(huì)有120元左右的納稅減少，這部分人整體會(huì)有642億元納稅減少。綜合來說，預(yù)計(jì)考慮到在專項(xiàng)扣除加提高起征點(diǎn)后的個(gè)稅納稅減少額總計(jì)為1110億元，較2017年減少9.3%。這與筆者利用微觀數(shù)據(jù)庫估算的結(jié)果基本一致。

另外，從扣除細(xì)則征求意見稿的相對比較來看，本次專項(xiàng)扣除也有較多驚喜之處。與以上專項(xiàng)扣除科目本身的費(fèi)用相比，專項(xiàng)扣除細(xì)則中的額度基本上能夠全部或者大部分的覆蓋納稅人支出。

如中國目前幼兒園到大學(xué)，在每個(gè)階段內(nèi)，由于地區(qū)或者其他因素，年費(fèi)用差異較大，主要分布在2000元到2萬元之間，選擇1.2萬元作為抵扣，基本上能夠覆蓋大多數(shù)人的子女教育成本。而三四線城市子女教育以公辦學(xué)校為主的費(fèi)用則遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這一額度。而贍養(yǎng)老人將老人的年齡定為60歲以上也符合目前職工退休年齡。同時(shí)就住房貸款利息來說，根據(jù)有關(guān)報(bào)道，目前，商業(yè)銀行貸款月均利息約1025元到1189元，因此，每月1000元的扣除也基本上將房貸利息全額覆蓋。將15000元作為大病醫(yī)療的起征點(diǎn)，也是考慮了目前個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋以及個(gè)人和家庭的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力后確定的較為合理的額度。

因此，從與扣除科目本身的實(shí)際費(fèi)用相比，專項(xiàng)扣除細(xì)則中的扣除額基本上能夠覆蓋個(gè)人在承擔(dān)不同社會(huì)責(zé)任中產(chǎn)生的成本，體現(xiàn)了專項(xiàng)扣除的意義。

推動(dòng)稅收征管體系不斷健全，全面減稅可期

中國從2013年起實(shí)行啟動(dòng)“金稅三期工程”建立的新系統(tǒng)，并且不斷完善個(gè)人信息的征集和管理，希望形成一個(gè)實(shí)時(shí)、完整、準(zhǔn)確全國納稅信息網(wǎng)絡(luò)。中國個(gè)人所得稅之所以有條件向綜合計(jì)征邁進(jìn)，征管的先進(jìn)性也是條件之一。

在此次發(fā)布的專項(xiàng)附加扣除征求意見稿中，值得關(guān)注的是在第八章的征收管理中，詳細(xì)地說明了“有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)部門提供或協(xié)助核實(shí)以下與專項(xiàng)附加扣除有關(guān)的信息”，其中包括公安部、民政部、衛(wèi)生教育部等至少14個(gè)部門需要向稅務(wù)部門提供納稅人相關(guān)信息。因此，對于專項(xiàng)扣除在征管中具體落實(shí)，并不是“全靠納稅人自覺”，而是稅務(wù)系統(tǒng)將會(huì)對個(gè)人信息進(jìn)行全面的征集管理，如若發(fā)現(xiàn)虛報(bào)謊報(bào)的情形，根據(jù)新個(gè)稅法，納稅人將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

“多扣除”推動(dòng)的納稅征管體系的不斷健全，在嚴(yán)控偷稅漏稅的情況下，也將有利于后續(xù)個(gè)人所得稅的調(diào)整和改革。

此次“多扣除”細(xì)則的征求意見稿的公布從對個(gè)人所得稅的絕對減免和相對實(shí)際生活費(fèi)用的比較來看都有一定程度的超預(yù)期。但這也符合之前國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的確?？鄢蟮膽?yīng)納稅收入起點(diǎn)明顯高于5000元，進(jìn)一步減輕群眾稅收負(fù)擔(dān)，增加居民實(shí)際收入、增強(qiáng)消費(fèi)能力。

目前來看，從稅收制度制定角度來說，對納稅人實(shí)際收入的改善確實(shí)比較顯著，但是統(tǒng)一定額的方式并沒有區(qū)分不同收入水平與不同地域之間的差異。以教育扣除以及住房租金扣除為例，人口較少的三四線城市及以下的納稅人個(gè)稅扣除效果將大于一二線城市，因此，多扣除仍然需要差異性來體現(xiàn)稅收公平。

同時(shí)筆者也認(rèn)為，中國的個(gè)稅制度在未來還有待在以下幾個(gè)方面繼續(xù)深化改革：首先，要考慮納稅人的生活成本和負(fù)擔(dān)，繼續(xù)豐富和完善“多扣除”的內(nèi)容，下一步大概率會(huì)加入物價(jià)指數(shù)的扣除項(xiàng)去除通貨膨脹對個(gè)稅的影響。其次，所得額的納入范圍要繼續(xù)擴(kuò)大，加強(qiáng)各項(xiàng)稅收之間的協(xié)同性。第三，在計(jì)征主體上要逐步實(shí)現(xiàn)家庭計(jì)征的方式。最后，繼續(xù)簡化累進(jìn)稅率。個(gè)稅日后的改革將會(huì)堅(jiān)持盡可能地體現(xiàn)生活成本或者群體、地域的差異，形成更為合理公平的稅基，真正實(shí)現(xiàn)減稅效果。

中國在2015年的十二屆全國人大三次會(huì)議通過了修改立法的決定，明確規(guī)定了“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，由此也形成了稅收立法原則。并且計(jì)劃在2020年前將所有的稅收暫行條例上升到立法層面。

目前來看，房產(chǎn)稅、土地增值稅、消費(fèi)稅、印花稅、契稅、關(guān)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅收條例需要在2020年之前上升為法律，2019年中國的稅收立法進(jìn)程將會(huì)加速進(jìn)行。在推動(dòng)各類稅種的立法時(shí)，也正是全面減稅助力經(jīng)濟(jì)增長的好時(shí)機(jī)。

作者為中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家