打破權(quán)力運(yùn)行隔離帶打破權(quán)力運(yùn)行隔離帶

褚曉亮　王勉郭　久　輝　程士華

消除誤區(qū)、填補(bǔ)盲區(qū)、打通政府信息與公眾之間的隔離帶，信息公開要堅(jiān)持走下去。

黃國棟是吉林省吉林市一家化工廠的投資者，某政府部門到他的公司“檢查工作”，并有意刁難，黃國棟最后疏通了很多關(guān)系才把這一問題解決。他聽人說有關(guān)于維護(hù)發(fā)展軟環(huán)境、限制政府機(jī)關(guān)到企業(yè)“吃、拿、卡、要”的文件，于是到政府網(wǎng)站上去查，沒有查到。他又到相關(guān)部門去找，也沒有找到。最后托朋友終于找到了這份文件。

長春市華明律師事務(wù)所律師趙毅光告訴記者，在發(fā)生和政府行政部門的訴訟行為時(shí)，法庭上常常會出現(xiàn)這樣的情況，對方拿出一份政府部門內(nèi)部文件來證明其行為的合理性，而這些文件對于普通群眾來說很難了解到，非常陌生。

吉林省政府辦公廳文電處的有關(guān)工作人員透露,一些政府部門每年都要制定大量的文件,可這些政府部門文件有很多都被束之高閣,即使是政府部門本身,有時(shí)也未必能完全掌握。對于多數(shù)老百姓來說，真是聽都沒聽說過,因此在辦理相關(guān)事項(xiàng)以及維權(quán)時(shí),經(jīng)常會發(fā)生信息不對稱和理解偏差的問題。很多群眾到行政機(jī)關(guān)咨詢相關(guān)事宜時(shí),得到的答復(fù)常常是“這是內(nèi)部機(jī)密”。

“陽光法案”考驗(yàn)官員“陽光意識”

5月1日開始正式實(shí)施的《政府信息公開條例》被稱為“陽光法案”。記者采訪中,無論政府官員、學(xué)者還是普通公民都認(rèn)為,當(dāng)前政府信息公開的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于信息公開的操作性不強(qiáng),信息公開尚缺乏有效保障,“陽光法案”考驗(yàn)著政府官員的“陽光意識”。

河南省電子政務(wù)辦公室主任張顯勇介紹,條例的實(shí)施使政府工作面臨重大挑戰(zhàn)。從去年4月份條例頒布,到今年5月1日正式實(shí)施,一年多時(shí)間里,河南省各級政府及組成部門基本都建立了信息公開的渠道,制定了相關(guān)的制度,條例所要求的法律法規(guī)等重點(diǎn)政府信息,基本能在政府網(wǎng)站、檔案館或公共圖書館查閱到。

但張顯勇也坦陳,“由于主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識程度的差異,各地、各部門的信息公開的狀況也不平衡?？傮w上看，目前只是基本建立起了政府信息公開的框架，多數(shù)部門信息公開仍停留在淺表層面?！?

“目前的政府信息公開主要集中于結(jié)果公開、程序公開，而對過程公開基本上沒有涉及?！编嵵荽髮W(xué)公共事業(yè)管理系主任胡揚(yáng)博士認(rèn)為，社會公眾所期望的信息公開涉及面更寬，如官員財(cái)產(chǎn)情況，自然災(zāi)害、重特大事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的發(fā)生、處置過程等。

還有不少政府機(jī)關(guān)干部認(rèn)為,條例操作性不強(qiáng),尤其是信息公開和信息安全的界限還沒有弄清楚,實(shí)施難度較大。

河南省某廳局辦公室主任認(rèn)為，條例雖具體規(guī)定了十幾類信息是必須公開的，但仍給政府機(jī)關(guān)留有較大自由裁量的空間；要求信息公開的同時(shí)，又規(guī)定信息公開前要進(jìn)行保密審查，送有關(guān)部門批準(zhǔn)。

胡揚(yáng)指出，信息公開是政府體制改革的基本要求，但涉及國家安全、社會安全的范圍很廣，哪些信息是可以公開的、哪些信息是不利于國家安全的，在理論上無法簡單界定，特別是在社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾凸顯的形勢下，二者之間的界限更難區(qū)分。

條例在執(zhí)行中難以把握，這使得信息公開的程度取決于部門主要領(lǐng)導(dǎo)的“陽光意識”和心理承受能力。

信息公開“盲區(qū)”待破

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，條例的出臺和實(shí)施，是政府社會管理水平提高的重大進(jìn)步，但是一些“信息”是否公開仍處于“盲區(qū)”。

盲區(qū)一:級別較高的會議記錄、領(lǐng)導(dǎo)批示。條例研究者認(rèn)為,如果公民個(gè)人或組織想進(jìn)一步了解會議記錄、領(lǐng)導(dǎo)批示的情況,完全可以向有關(guān)部門提出公開申請。

“對于重大公共決策,過程的公開比結(jié)果的公開更重要?！眳⑴c條例制定的北京大學(xué)教授姜明安說。然而，事實(shí)上,對于這些相對敏感信息,重大決策過程因不屬于法定必須主動公開的范疇,即便提出申請,這些信息能否公開、公開到何種程度,仍是未知數(shù)。

盲區(qū)二:人事、財(cái)務(wù)問題最隱秘部分能否公開。廣西壯族自治區(qū)黨校副教授盤世貴說,除了決策過程,中國行政運(yùn)行最為隱秘和模糊的部分,應(yīng)屬“錢”和“人”。每年“兩會”,各級政府給人大作的預(yù)算報(bào)告是公開的,但具體的預(yù)算文本并不發(fā)給代表,有的只給代表團(tuán)團(tuán)長掌握,代表只能借看。專家認(rèn)為,現(xiàn)在公開的政府財(cái)務(wù)收支信息,太過粗略,“具體到差旅費(fèi)多少,每筆都應(yīng)該算清楚”。

另一敏感區(qū)就是“人事”問題，目前，政府網(wǎng)站公開領(lǐng)導(dǎo)簡歷、分管領(lǐng)域、辦公電話等已比較普遍。而民眾關(guān)心的領(lǐng)導(dǎo)人薪酬、人事任免中不同候選人比選的過程、人事調(diào)動原因等，都被作為內(nèi)部信息不予公開。

盲區(qū)三：社會穩(wěn)定問題如何把握。“危及社會穩(wěn)定”會否成為行政機(jī)關(guān)“規(guī)避”公開的最大保護(hù)傘,值得觀察。雖然條例規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外,其余都可公開。但條例第八條同時(shí)規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?！?

“社會穩(wěn)定的概念有很大的彈性。現(xiàn)在所有的事件都牽涉到人,一牽涉到人,就涉及穩(wěn)定問題。因此,此類信息公開尺度如何把握是個(gè)難題?！北P世貴說。

更為嚴(yán)重的是,這些盲區(qū)的存在,還可能與一些行政機(jī)關(guān)的衙門作風(fēng)、固步自封的陳舊思想相結(jié)合,給信息公開再添難度。一些官員們會以時(shí)間緊迫配套工作還沒做好、信息還沒收集齊全等借口拖延信息公開的進(jìn)程,也可能怕承擔(dān)責(zé)任推脫需要“請示領(lǐng)導(dǎo)”，甚至干脆直接回避責(zé)任,當(dāng)場認(rèn)定為“不可公開信息”。有的即便公開了,但公開的信息也沒意義。

受訪的多位專家認(rèn)為，由于我國的信息長期處于為政府所壟斷的現(xiàn)狀，注定了信息公開不可能在短時(shí)期內(nèi)就取得大的突破。在很多官員眼中,政府信息是一種公共資源，更是權(quán)力的象征,對這一公共資源的分配則往往能變現(xiàn)為部門利益和個(gè)人利益?！肮_越多，做事會越難”,這種思維還停留在管制型政府的水平上,不符合服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。

阻礙信息暢通的誤區(qū)

在條例公布和實(shí)施之前，已在全國各地推行多年的政務(wù)公開讓政務(wù)信息為更多的群眾認(rèn)識和了解,但與群眾的現(xiàn)實(shí)需要相比還存在著一定的距離。從記者調(diào)查了解的情況看,當(dāng)前在確保政務(wù)信息暢通中還存在著三個(gè)誤區(qū),這同樣成為了條例實(shí)施中遇到的誤區(qū)。

誤區(qū)一，隨意擴(kuò)大政府文件保密范圍。很多政府部門在制定和印發(fā)文件的時(shí)候,出于謹(jǐn)慎,常常會有意擴(kuò)大保密的范圍,把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項(xiàng)確定為秘密事項(xiàng)。記者曾參加多次政府部門組織的會議,都遇到同樣的情況:明明是一個(gè)并不涉密的會議,會議開完后,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話的內(nèi)容印發(fā)都要加密,這使得材料的復(fù)印和公開都具有一定困難。這就形成了一種矛盾:會議是公開的,可文件卻成為內(nèi)部機(jī)密。

誤區(qū)二，重形式輕內(nèi)容。隨著政務(wù)信息公開越來越成為發(fā)展的大趨勢,一些政府部門在政務(wù)信息公開中,被動地進(jìn)行政務(wù)信息公開。對信息公開的內(nèi)容,帶有一定的選擇性,很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息獲取難。此外,在信息公開中,沒有建立相應(yīng)的信息分類和查詢制度,缺少對信息的整理,在大量的信息中,公眾想要找到自己需要的信息也很困難。記者進(jìn)入了幾家吉林省政府部門的網(wǎng)站,發(fā)現(xiàn)一些網(wǎng)站所公布的文件和信息甚至是幾個(gè)月都沒有更新,還有一些政府網(wǎng)站成了內(nèi)部網(wǎng),公布的都是政府內(nèi)部各處室之間的工作動態(tài)。

誤區(qū)三，重公開而輕參與。政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發(fā)布。但吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授劉厚軍告訴記者，要真正實(shí)現(xiàn)政府部門和公眾的順暢交流,光有信息公開還不夠,還應(yīng)該探索更廣泛的形式,可以讓群眾獲得信息,并且能積極地參與到政府工作中來。比如可以探討在不涉密的情況下,讓公眾旁聽政府部門的一些會議。

信息公開貴在扎實(shí)推進(jìn)

受訪專家指出，現(xiàn)在群眾之所以感覺政務(wù)信息不夠暢通，關(guān)鍵在于政府部門還沒有牢固地樹立起“民生思維”，考慮問題往往從政府便利出發(fā)而不是從群眾便利出發(fā)。因此，信息公開應(yīng)探索拓展渠道，創(chuàng)新形式，倡導(dǎo)政務(wù)信息公開中的“民生思維”。

劉厚軍認(rèn)為，樹立民生思維，要求政府不能簡單地為公開信息而公開信息，應(yīng)建立一整套的信息篩選和發(fā)布機(jī)制，建立相應(yīng)的歸類查詢制度。在政府網(wǎng)站上，以專欄的形式，將群眾急需的信息及時(shí)地向外發(fā)布。

政府信息公開條例只是為打造“陽光政府”邁出了第一步。中央黨校教授葉篤初認(rèn)為,事實(shí)上,如今許多事項(xiàng)距離陽光運(yùn)行甚遠(yuǎn)。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,無論從思想、行動到制度都非易事,這是一個(gè)不懈努力的長期過程。

（摘自《望》2008年第21期）