草原生態(tài)保護(hù)任重道遠(yuǎn)

文｜攝 本刊記者 耿國彪

提到草原，人們很容易想起“天蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊?！边@段著名的詩句，描述了一幅壯闊無比、生機(jī)勃勃、水草豐盛、牛羊肥壯的生動(dòng)景圖。那么我國草原狀況到底如何呢？記者于7月17日專訪了國家林業(yè)和草原局草原監(jiān)理中心副主任劉加文，請(qǐng)他從專業(yè)的角度介紹我國草原的資源狀況和保護(hù)措施。

劉加文告訴記者，草原是由草本植物和灌木為主的植被覆蓋的土地。從《草原法》規(guī)定來看，草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地。因此，要特別指出的是，今天我們所說的草原，范疇已比較廣泛，不僅僅是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的北方放牧草地，而是幾乎涵蓋所有長(zhǎng)草的土地。

我國草原資源狀況

我國是一個(gè)草原大國，有天然草原3.928億公頃，約占全球草原面積12%，世界第一。其他草原面積較大的國家及全球占比分別是澳大利亞9.76%、美國7.67%、巴西5.99%、巴基斯坦5.73%、俄羅斯2.84%。從我國各類土地資源來看，草原資源面積也是最大，占國土面積的40.9%，是耕地面積的2.91倍、森林面積的1.89倍，是耕地與森林面積之和的1.15倍。

我國80%的草原分布在北方，20%分布在南方，北方以傳統(tǒng)的天然草原為主，南方則主要是草山、草坡。西藏、內(nèi)蒙古、新疆、四川、青海、甘肅六省區(qū)是我國最重要的草原省份，草原面積2.93億公頃，占全國草原面積73.35%。西藏、內(nèi)蒙古、新疆草原面積位列前三。我國有草原面積比重較大的牧業(yè)縣108個(gè)、半牧業(yè)縣160個(gè)，這268個(gè)縣共有草原面積2.34億公頃，占全國草原面積的59.57%。

草原早已不僅僅只是用于放牧，而是有著獨(dú)特的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能，是不可替代的重要戰(zhàn)略資源。

草原是大地的皮膚。如果把森林比作立體生態(tài)屏障，那草原就是水平生態(tài)屏障。草原，承擔(dān)著防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能。我國草原從東到西綿延4500余公里，覆蓋著2/5的國土面積，精心呵護(hù)著中華大地，保護(hù)著我們的生存環(huán)境。草原也是我國黃河、長(zhǎng)江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等幾大水系的發(fā)源地，是中華民族的水源和“水塔”。黃河水量的80%，長(zhǎng)江水量的30%，東北河流50%以上的水量直接源自草原。研究表明，草原的防沙作用明顯。當(dāng)植被蓋度為30～50%時(shí)，近地面風(fēng)速可降低50%，地面輸沙量?jī)H相當(dāng)于流沙地段的1%；蓋度60%的草原，其每年斷面上通過的沙量平均只有裸露沙地4.5%。在相同條件下，草地土壤含水量較裸地高出90%以上；長(zhǎng)草的坡地與裸露坡地相比，地表徑流量可減少47%，沖刷量減少77%。草原的這些重要生態(tài)功能是其他生態(tài)系統(tǒng)無法比擬的，更是無法替代的。

草原同時(shí)也是重要的生產(chǎn)資料。草原畜牧業(yè)是草原地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。2017年全國天然草原鮮草總產(chǎn)量10.65億噸，畜產(chǎn)品生產(chǎn)能力折合2.58億羊單位（1個(gè)羊單位相當(dāng)于1只50公斤體重的成年母羊）。2016年，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、四川、青海、甘肅六大草原省區(qū)牛肉183.4萬噸、羊肉225.5萬噸、奶類1077.5萬噸，分別占全國25.6%、49.1%、29.9%，在全國草食家畜生產(chǎn)中發(fā)揮著極其重要的作用；全國268個(gè)草原牧業(yè)及半牧業(yè)縣的農(nóng)業(yè)人口雖然只有全國農(nóng)業(yè)人口2.5%，但其生產(chǎn)的牛肉、羊肉、奶類產(chǎn)量分別占到全國23%、35%、23%。若通過加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家水平，我國草原畜牧業(yè)還有10-20倍的提升潛力。

草原也是牧區(qū)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。草原具有“四區(qū)疊加”的特點(diǎn)，既是重要的生態(tài)屏障區(qū)又大多位于邊疆地區(qū)，也是眾多少數(shù)民族的主要聚集區(qū)和貧困人口的集中分布區(qū)。我國草原從東到西綿延4500余公里的邊境線；我國1.1億少數(shù)民族人口中，70%以上集中生活在草原區(qū)；全國268個(gè)牧業(yè)半牧業(yè)縣中，有152個(gè)縣是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，占57%。2016年，108個(gè)草原牧業(yè)縣農(nóng)牧民人均收入為7800元，160個(gè)半牧業(yè)縣農(nóng)牧民人均收入8155元，分別占全國農(nóng)民人均收入的63%和66%。2017年內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大草原牧區(qū)省份農(nóng)牧民人均收入為11229元，是全國農(nóng)民人均收入（13432元）的83.6%。草原是牧區(qū)人民賴以生存和發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從根本上說還是要緊緊依靠草原，大力發(fā)展草原特色經(jīng)濟(jì)，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展之路。此外，草原也是民族文化生存、傳承、發(fā)展的土壤。沒有健康美麗的草原，牧區(qū)人民就會(huì)喪失可持續(xù)發(fā)展的根基。因此，要實(shí)現(xiàn)邊疆和諧穩(wěn)定和各民族共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧致富奔小康的目標(biāo)，就必須把草原保護(hù)好、建設(shè)好、發(fā)展好。

草原的保護(hù)和利用

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，高度重視草原保護(hù)建設(shè)，全面推動(dòng)草原事業(yè)發(fā)展，取得令人矚目的成就。

推進(jìn)依法治草?！恫菰ā肥俏覈鴮?shí)施草原管理的根本性法律，此外還有《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》《草原防火條例》，以及《甘草和麻黃草采集管理辦法》《草畜平衡管理辦法》《草種管理辦法》《草原征占用審核審批管理辦法》等法律規(guī)章。2013-2017年，全國共立案查處違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定、非法征占用草原以及亂開濫墾草原等破壞草原案件8.2萬起，其中向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件2400余起。全國草原執(zhí)法管理體系不斷發(fā)展，基層草原生態(tài)管護(hù)員隊(duì)伍已發(fā)展到20萬人以上。

強(qiáng)化合理利用。大力推進(jìn)草原承包，積極落實(shí)禁牧休牧輪牧制度。目前，全國承包草原達(dá)到2.87億公頃，劃定基本草原2.33億公頃，落實(shí)禁牧休牧1.59億公頃，分別占草原總面積的73%、59%、40%。草原利用更趨合理，2017年全國重點(diǎn)天然草原的家畜平均超載率為11.3%，較2010年降低18.7個(gè)百分點(diǎn)；全國草原鼠害、蟲害及火災(zāi)受害面積較2010年分別減少36%、39%、69%。

加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。大力實(shí)施退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、草原防火防災(zāi)、草原監(jiān)測(cè)預(yù)警、石漠化治理、草種基地建設(shè)等草原重點(diǎn)工程?！笆濉币詠恚覈菰鷳B(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目中央投資累計(jì)超過400億元。退牧還草工程是我國草原生態(tài)建設(shè)的主體工程，該工程從2003年開始實(shí)施，到2018年中央已累計(jì)投入資金295.7億元，工程的實(shí)施累計(jì)增產(chǎn)鮮草8.3億噸，約為5個(gè)內(nèi)蒙古草原的年產(chǎn)草量。

實(shí)施生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)。2011年以來，我國在內(nèi)蒙古、西藏、新疆等13個(gè)主要草原牧區(qū)省份，組織實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)牧民開展草原禁牧、實(shí)施草畜平衡措施給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是禁牧草原每年每畝7.5元、草畜平衡草原每年每畝2.5元。8年來，國家累計(jì)投入草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金1326余億元。草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了廣大草原地區(qū)農(nóng)牧民自覺保護(hù)草原、維護(hù)草原生態(tài)安全的積極性，也顯著增加了收入，實(shí)現(xiàn)了減畜不減收目標(biāo)。

草原生態(tài)明顯改善。2017年全國天然草原鮮草總產(chǎn)量10.65億噸，較上年增加2.53%；全國天然草原鮮草總產(chǎn)量連續(xù)7年超過10億噸，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有增。2017年草原綜合植被蓋度達(dá)55.3%，較2011年提高4.3個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)蒙古草原生態(tài)已恢復(fù)到接近上世紀(jì)80年代水平。

盡管我國草原保護(hù)工作取得了一定的成績(jī)，但還存在很多的矛盾和問題。草原生態(tài)保護(hù)與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾十分突出，推進(jìn)草畜平衡、實(shí)現(xiàn)草原合理利用的關(guān)鍵措施與牧民增收的矛盾還有待破解。草原違法征占用、家畜超載過牧等現(xiàn)象還非常普遍。一些地方征占用草原過度開發(fā)、無序開發(fā)，草原被不斷“蠶食”，面積萎縮。草原退化、沙化、石漠化等問題還依然存在。草原監(jiān)督管理薄弱、支撐發(fā)展體系不健全等狀況仍制約著草原的保護(hù)與發(fā)展。

全面加強(qiáng)草原保護(hù)工作

草原是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。草原好，中國的生態(tài)安全才有保障；草原美，中國才會(huì)美！在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改中，國家成立了國家林業(yè)和草原局，強(qiáng)化對(duì)草原保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略高度做出的重大決策，充分體現(xiàn)了山水林田湖草生命共同體理念，顯現(xiàn)了黨中央加快生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定信念和堅(jiān)強(qiáng)決心。我們一定要抓住難得的發(fā)展機(jī)遇，大力推進(jìn)草原保護(hù)工作上新水平。

我國是一個(gè)以農(nóng)耕文化為主的國家，具有一定的“厭草”情節(jié)。從古代的成語可見一斑：寸草不留、斬草除根、拈花惹草、草菅人命、潦潦草草等等，都是負(fù)面的，體現(xiàn)了對(duì)草的蔑視。當(dāng)前，我們已進(jìn)入文明發(fā)展的新時(shí)代，必須為草正名。要大力宣傳草的重要功能與作用，積極倡導(dǎo)像保護(hù)耕地一樣保護(hù)草原，像重視種樹一樣重視種草。要唱響重草愛草的時(shí)代旋律，不僅要歌頌小草默默無聞的優(yōu)秀品格，更要積極傳揚(yáng)小草對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。

習(xí)近平總書記指出，必須用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我們要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)、新要求，加快推進(jìn)《草原法》修訂和《基本草原保護(hù)條例》的制定，修改完善《草原征占用審核審批辦法》、《草種管理辦法》、草原禁牧休牧和草畜平衡管理等規(guī)章制度。要加大草原執(zhí)法力度，堅(jiān)決查處和嚴(yán)厲打擊違法征占用草原、開墾草原等破壞草原植被的行為。要認(rèn)真落實(shí)生態(tài)文明各項(xiàng)制度，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，加強(qiáng)草原資源監(jiān)管，推進(jìn)執(zhí)法督察，落實(shí)草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度，建立草原保護(hù)公眾參與制度，強(qiáng)化制度的約束作用。

我們要積極引導(dǎo)草原合理利用。草原合理利用主要把握好三方面：一是對(duì)草原植被不占用、少占用、短占用；二是實(shí)施以草定畜、草畜平衡；三是提高草原資源利用效率。要加強(qiáng)對(duì)草原征占用行為的監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法審批，嚴(yán)格后續(xù)監(jiān)管；要加快推進(jìn)草畜平衡示范區(qū)建設(shè)，集中打造一批有示范帶動(dòng)作用的草畜平衡示范縣（旗）。大力推進(jìn)草原畜牧業(yè)由粗放型、數(shù)量型向現(xiàn)代化集約高效型轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的引領(lǐng)作用，讓獎(jiǎng)補(bǔ)政策與農(nóng)牧民實(shí)施草原合理利用的實(shí)際成效緊密掛鉤，發(fā)揮政策的最大效益。

要大力開展草原生態(tài)修復(fù)。在繼續(xù)實(shí)施退牧還草、風(fēng)沙源治理等重大工程，充實(shí)完善建設(shè)內(nèi)容的同時(shí)，從新時(shí)代草原生態(tài)建設(shè)的全局出發(fā)，積極謀劃好草原生態(tài)修復(fù)重大工程?；舅悸肥且虻刂埔耍诸愂┎?，抓好“四片”：一是管住一片，對(duì)嚴(yán)重退化區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的草原，加強(qiáng)草原圍欄等設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化管理措施，加大生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)力度，實(shí)行“區(qū)域性”一定時(shí)期內(nèi)禁止放牧，以自然恢復(fù)為主；二是改良一片，對(duì)水熱、土壤、植被條件較好、交通便利的部分天然草原，加大農(nóng)藝措施，進(jìn)行補(bǔ)播、施肥、除雜等，提高草原的產(chǎn)量、品質(zhì)；三是建設(shè)一片，在灌溉條件、土壤條件等較好的土地，開展人工飼草料基地建設(shè)，減輕天然草原壓力；四是用好一片，對(duì)草原生態(tài)狀況相對(duì)較好的區(qū)域，大力推行輪牧、休牧，實(shí)行草原平衡，加強(qiáng)畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

國家林業(yè)和草原局的成立給草原管理提供了良好的契機(jī)。林業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在政策法規(guī)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步、隊(duì)伍建設(shè)、管理手段等方面取得了巨大的成就，有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，非常值得在草原管理中學(xué)習(xí)借鑒。在草原管理方面我們必須借船出海，充分利用林業(yè)管理和發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)資源、成功經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)林草全方位的深度融合，實(shí)現(xiàn)林業(yè)與草原的全面發(fā)展，共同譜寫我國生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。