基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理論、實(shí)踐及對(duì)廣東的啟示

熊蘭蘭

【摘 要】基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理（MEBM）是協(xié)調(diào)海洋資源開發(fā)與保護(hù)，解決海洋生態(tài)環(huán)境危機(jī)的新理念和模式，是目前全球海洋資源環(huán)境管理的主流范式。論文梳理了國外內(nèi)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理相關(guān)理論和實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于把握MEBM理念的內(nèi)涵和外延，普及并應(yīng)用于海洋綜合管理，提升廣東乃至我國海洋綜合管理水平十分必要。

【關(guān)鍵詞】基于生態(tài)系統(tǒng)；海洋綜合管理；廣東

中圖分類號(hào)： P74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）16-0215-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.16.099

【Abstract】Marine Ecosystem-based Management（MEBM） is the new idea and method to coordinate the marine resources development and protection，solve the crisis of marine ecological environment，the mainstream paradigm of current global marine resources and environment management.The paper combed the theory and practice in our country and foreign country s，summarize experience and lessons，will help us to master the connotation and denotation of MEBM，and apply to Guangdong Province.

【Key words】Ecosystem-Based；Marine management；Guangdong Province

1 MEBM理論

1.1 定義

基于生態(tài)系統(tǒng)管理（EBM），又稱生態(tài)系統(tǒng)方法，至今尚未有統(tǒng)一定義。EBM比較典型的定義是承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和物種間的相互關(guān)系，并考慮到社會(huì)和管理目標(biāo)。

聯(lián)合國生物多樣性公約整合了生態(tài)、社會(huì)和治理目標(biāo)，將EBM描述為：綜合管理土地、水域和生物資源，公平促進(jìn)其保護(hù)與可持續(xù)利用的戰(zhàn)略。美國COMPASS認(rèn)為：EBM是一種考慮整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，包括人類活動(dòng)的綜合管理方式，其目標(biāo)是維持一個(gè)能提供人類所需要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的，健康的、有活力和恢復(fù)力的生態(tài)系統(tǒng)。

隨著EBM逐漸被學(xué)術(shù)界、政府機(jī)構(gòu)和非政府組織認(rèn)可，已經(jīng)在各種環(huán)境如陸地、海洋，或林業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)被定義。我國學(xué)者孟慶偉等[1]指出：基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理是一種跨學(xué)科的管理方法，該方法以科學(xué)理解生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、完整性和生物多樣性為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征，以海洋生態(tài)系統(tǒng)而不是行政范圍為管理對(duì)象，以達(dá)到海域資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益進(jìn)行耦合以達(dá)到最大化的管理體系。

1.2 內(nèi)涵

人口的快速增長、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷增強(qiáng)以及生活水平的提高，對(duì)自然資源的需求達(dá)到空前水平，導(dǎo)致世界許多區(qū)域的環(huán)境以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力明顯加重。在分離的行政管理中環(huán)境問題不斷惡化，可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，EBM成為應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的主流范式。MEBM本質(zhì)是對(duì)人類活動(dòng)的管理，要求對(duì)目前價(jià)值觀、管理體制和管理實(shí)踐進(jìn)行巨大變革，其核心內(nèi)涵是以一種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境價(jià)值平衡的方式來管理自然資源，通過綜合管理人類活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康和可持續(xù)利用[2]。

1.3 發(fā)展歷程

MEBM是在開展海洋與海岸帶綜合管理實(shí)踐中延伸出來的。20世紀(jì)60年代以前，主要強(qiáng)調(diào)海洋自然資源管理。20世紀(jì)70年代海洋與海岸帶利用活動(dòng)有所增加，越來越多海岸帶地區(qū)被看作是與沿海城市、海港和工業(yè)區(qū)融為一體，典型是1972年美國海岸帶管理法案出臺(tái)，但這一階段海洋與海岸帶管理目標(biāo)以資源利用效益最大化為出發(fā)點(diǎn)，管理模式上，機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策制定都顯示出部門分割特征。20世紀(jì)80年代，隨著海洋與海岸帶利用方式多樣化和集約化以及環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，學(xué)術(shù)界提出了“多用途管理”和“綜合管理”，從原來的單一資源管理走向了資源利用和環(huán)境保護(hù)并重的管理，這一階段海岸帶綜合管理開始得到重視，但是部門綜合和海陸綜合還沒有走向成熟。20世紀(jì)90年代，隨著海岸帶資源利用沖突、環(huán)境退化、生態(tài)系統(tǒng)破壞等問題越來越嚴(yán)重，傳統(tǒng)以部門管理為主的海岸帶管理模式已經(jīng)完全不能解決海岸帶地區(qū)面臨的難題。綜合管理成為海洋與海岸帶管理的主流模式。由于海岸帶綜合管理大都在一個(gè)具體的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，無法解決跨行政區(qū)域的資源環(huán)境問題，因此，20世紀(jì)90年代后期和21世紀(jì)初，學(xué)術(shù)界和管理界提出了基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，MEBM是一種考慮包括人類在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理途徑，為解決跨行政區(qū)域、跨部門的資源與環(huán)境問題提供了一種機(jī)制，學(xué)術(shù)界和管理界大都認(rèn)為這一新的海洋管理模式是將來海洋政策的最佳選擇。

1.4 原則及框架

《生物多樣性公約》對(duì)促進(jìn)EBM原則的制定和在世界范圍內(nèi)的推廣具有決定性意義，2000年5月召開的第五屆《生物多樣性公約》提出的12條原則成為全世界推進(jìn)生物多樣性保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)管理的指導(dǎo)原則。不同學(xué)者對(duì)MEBM所包含的原則有不同的認(rèn)識(shí)，在世界各國EBM的實(shí)踐中，根據(jù)不同管理任務(wù)和目標(biāo)也選取不同的原則進(jìn)行組合，實(shí)施不同的操作，例如，在海洋漁業(yè)管理和保護(hù)區(qū)管理中，關(guān)鍵原則是不同的。此外，隨著認(rèn)識(shí)的深入，MEBM原則也是不斷發(fā)展的。在MEBM實(shí)踐中，往往制定管理行動(dòng)框架，以更好進(jìn)行EBM實(shí)踐。

2 國內(nèi)外MEBM實(shí)踐

至今為止，在世界范圍內(nèi)已有多地在不同空間尺度、跨部門之間開展MEBM實(shí)踐。

2.1 國外實(shí)踐

比較著名的包括美國切薩皮克灣計(jì)劃和日本東京灣整治修復(fù)。針對(duì)海灣地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的水體富營養(yǎng)化、低氧區(qū)持續(xù)存在、漁業(yè)產(chǎn)量下降等一系列問題，從1983年開始美國開始了長達(dá)30多年的整治修復(fù)，至今仍在繼續(xù)。期間不斷制定新的協(xié)議設(shè)定新的目標(biāo)來指導(dǎo)修復(fù)工作，經(jīng)過多年整治修復(fù)，切薩皮克灣生態(tài)環(huán)境局部得到了改善，但總體情況還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

日本在基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸管理上有諸多創(chuàng)新之處。首先是于2007年頒布了海洋政策基本法案，這是第一個(gè)正式承認(rèn)需要進(jìn)行全面和跨部門管理國家海洋和沿海地區(qū)的重大立法。其二是開展自上而下、自下而上的生態(tài)修復(fù)，日本制定或修訂了一些促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)的法律，2002年頒布的《自然恢復(fù)促進(jìn)法》提出了生態(tài)修復(fù)的基本原則和措施，鼓勵(lì)開展自上而下、自下而上的修復(fù)工程，促進(jìn)了全國各地恢復(fù)工程的實(shí)施。典型的案例是通過實(shí)施《東京灣復(fù)興行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)東京灣周圍濕地的恢復(fù)，取得了顯著的效益，成為可以借鑒的實(shí)踐。

2.2 國內(nèi)實(shí)踐

《渤海碧海計(jì)劃》是我國實(shí)施的第一個(gè)國家層面的基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋治理項(xiàng)目，為了解決渤海面臨的一系列生態(tài)環(huán)境問題，2000年國家環(huán)?？偩譅款^、聯(lián)合相關(guān)的部委、環(huán)渤海三省一市及海軍部門制定了《渤海碧海計(jì)劃》并獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，擬通過15年解決渤海資源與環(huán)境問題，其中2001-2005為第一期。關(guān)于《渤海碧海計(jì)劃》第一階段的實(shí)施效果還存在很多爭論，第一階段結(jié)束后沒有繼續(xù)實(shí)施第二階段的規(guī)劃。分析《渤海碧海計(jì)劃》實(shí)施情況經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，總的來說該計(jì)劃貫徹了EBM的理念和核心原則，但政府、企業(yè)、個(gè)人的行為并未朝著有利于環(huán)境的方向改善；另一方面，聯(lián)誼會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭單位權(quán)威性不夠高，無法協(xié)調(diào)更多的資源投入到計(jì)劃中。

海域綜合整治是我國EBM管理的創(chuàng)新措施之一。廈門較早實(shí)施的廈門灣西海域綜合整治體現(xiàn)著EBM的理論和原則，取得了較好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，形成了一套可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其經(jīng)驗(yàn)主要有：（1）目標(biāo)應(yīng)該是綜合目標(biāo)而不是單一的環(huán)境目標(biāo)；（2）必須建立高權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)小組才能保證期順利實(shí)施；（3）考慮弱勢群體的利益；（4）多元化的資金投入方式。

3 對(duì)廣東海洋綜合管理的啟示

3.1 MEBM是未來廣東省海洋綜合管理的方向

長期以來，我省乃至全國海洋管理長期處于分部門、要素式管理，部門分割、海陸脫節(jié)，未考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)，生態(tài)環(huán)境受損等一系列問題，威脅到沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，與當(dāng)前建設(shè)海洋強(qiáng)國的形勢不符?；谝陨螹EBM理論和實(shí)踐分析和廣東海洋管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，MEBM是未來我省海洋綜合管理的方向，現(xiàn)階段尚不具備在全省實(shí)施的條件，但可在實(shí)際工作中逐步貫徹基于生態(tài)系統(tǒng)的理念，探索方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

3.2 海灣等生態(tài)系統(tǒng)是開展MEBM實(shí)踐的最佳區(qū)域

海灣具有相對(duì)完整的地理單元，是開展MEBM的理想?yún)^(qū)域。隨著粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略以及我省灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，海灣在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中將發(fā)揮重大作用，并將面臨嚴(yán)峻的資源環(huán)境挑戰(zhàn)。結(jié)合國家提出的“灣長制”，可將MEBM理念貫穿到我省“灣長制”實(shí)踐，以及美麗海灣、藍(lán)色海灣等工程中，探索海灣MEBM管理理論和實(shí)踐，為我省灣區(qū)發(fā)展提供理論和決策支持。

3.3 加強(qiáng)科學(xué)研究支撐海洋綜合管理

充分認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部生物與生物，生物與環(huán)境之間的聯(lián)系，認(rèn)識(shí)特定生態(tài)系統(tǒng)與周邊生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，是開展MEBM的前提。當(dāng)前，我省海洋基礎(chǔ)研究支撐海洋管理能力還不足，且存在一定程度的脫節(jié)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)科學(xué)研究和基礎(chǔ)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，并轉(zhuǎn)化為支撐海洋管理實(shí)踐的理論和方法。

【參考文獻(xiàn)】

[1]孟偉慶，胡蓓蓓，劉百橋，等.基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理：概念、原則、框架與實(shí)踐途徑[J].地球科學(xué)進(jìn)展，2016，31（5）：461-470.

[2]丘君，趙景柱，鄧紅兵，等.基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理：原則、實(shí)踐和建議.海洋環(huán)境管理[J]，2008，27（1）：74-78.