論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接

曾鈺誠 李復(fù)達(dá)

[摘 要]

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接作為中國特色社會主義法治體系建設(shè)的發(fā)展方向，是確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互配合、共同作用，統(tǒng)一于中國特色社會主義偉大法治實踐的必由之路，也是現(xiàn)代法治國家頂層制度設(shè)計的規(guī)律總結(jié)與路徑選擇。正確理解黨的十八屆四中全會《決定》的深刻意蘊(yùn)，對現(xiàn)階段存在的認(rèn)識誤區(qū)加以澄清，厘清爭議，明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的內(nèi)在差異不影響兩者間協(xié)調(diào)銜接，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律不等于可以突破法律的底線， 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互轉(zhuǎn)化不違反“法律至上”原則。要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實現(xiàn)充分的協(xié)調(diào)和銜接，黨內(nèi)法規(guī)的制度構(gòu)建須遵循法治化規(guī)律，切實處理好守成與創(chuàng)新、管制與自由、繼承與借鑒之間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]

黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；協(xié)調(diào)；銜接；法治化規(guī)律

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2018）05001408

一、作為法治化規(guī)律的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接

如果要評選改革開放以來對我國法治進(jìn)程推進(jìn)與影響最為深遠(yuǎn)的一次會議，黨的十八屆四中全會無疑應(yīng)當(dāng)被列入候選名單。黨的十八屆四中全會開創(chuàng)性地將“依法治國”作為深入研討的主題，這在黨的歷史上還是第一次。會議形成了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）這一政策導(dǎo)向性文件，將“依法治國”納入國家戰(zhàn)略層面予以全面推進(jìn)和全局性貫徹，重視法治在治國理政中的突出位置和保障性作用。中國的法治建設(shè)前所未有地展現(xiàn)出蓬勃生機(jī)和活力。《決定》提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，將此作為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)的內(nèi)容之一，而其中，形成“完備的法律規(guī)范體系”與 “完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”同時作為中國特色社會主義法治體系的有機(jī)成分被《決定》載入。這是在黨中央的重大決策文件中首次將“黨內(nèi)法規(guī)體系”放置于中國特色社會主義法治體系之中，凸顯出中國共產(chǎn)黨治黨管黨的堅定決心以及黨內(nèi)法規(guī)對實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的重大意義。

全面推進(jìn)依法治國，

是中國共產(chǎn)黨勾畫法治中國宏偉藍(lán)圖的重要一筆，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的戰(zhàn)略路徑選擇。依法治國，目的在“治國”，方式是“依法”。治國理政，是依法而治國，依法而理政。因此，要實現(xiàn)國家的治理，

前提是有“法”可依，即存在完善的、可供實施的制度規(guī)范。制度是法治的根基與依據(jù)，沒有制度，法治就成了無源之水、無本之木。無論是法治實施、法治保障抑或法治監(jiān)督，都以制度規(guī)范的形成與制定為其存在的前提條件。就中國特色社會主義法治體系的組成內(nèi)容而言，“法律規(guī)范體系”與“黨內(nèi)法規(guī)體系”構(gòu)成了兩大核心且相對獨立的制度內(nèi)容。既然是兩個具有相對獨立性的制度體系，那么兩者間呈現(xiàn)出何種關(guān)系，如何理解兩者間所處的關(guān)系，成為當(dāng)前理論與實踐要厘清的問題。

《決定》明確提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”，為兩者間的關(guān)系奠定了總基調(diào)，即“協(xié)調(diào)”與“銜接”關(guān)系。從語詞學(xué)的角度分析，“協(xié)調(diào)”與“銜接”兼具動詞與名詞的雙重詞性和語義。作動詞時，表事物間的相互連接與相互配合；作名詞時，可以理解為已經(jīng)形成的某種靜態(tài)情勢[1]。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，就要使兩項制度體系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融貫性的制度合力，達(dá)到“1+1>2”的效果，為中國特色社會主義體系的建設(shè)和社會主義法治國家的建設(shè)提供制度支撐。要實現(xiàn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，必須依靠法律治國，依據(jù)黨規(guī)治黨，兩者都是不可替代、不可或缺、不可偏廢的新時代制度品格，各自擁有存在的意義與價值，這種情勢的形成既得益于治國理政的制度實踐，又立足于中國特色的現(xiàn)實國情，揭示出深刻的法治化規(guī)律。

黨法與國法并行發(fā)力，統(tǒng)一于中國特色社會主義法治偉大實踐，這并非突發(fā)奇想的政策決斷，也不是移植照搬西方法治經(jīng)驗的結(jié)果，

而是結(jié)合中國國情和制度實踐所做的妥切制度安排。

“黨內(nèi)法規(guī)與國家法文件的關(guān)系問題，沒有現(xiàn)成答案，在這種情形下建設(shè)法治國家，在世界上也沒有什么先例可循?！盵2]黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接是中國特色社會主義法治的內(nèi)在規(guī)律性要求，符合我國法治實踐的內(nèi)在邏輯。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是最大的政治優(yōu)勢。無論是政治生活抑或社會生活，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終。

堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，

在法治領(lǐng)域，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法是黨法治擔(dān)當(dāng)?shù)木唧w體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政黨的資格為我國憲法所確認(rèn)，為我國人民所承認(rèn)，這是歷史和人民共同選擇了中國共產(chǎn)黨。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，對這一點，要理直氣壯講，大張旗鼓講?！盵3]（P21）但根本法并不能作為證成中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位合法性的充分條件，只能說是必要條件。人民歷史和現(xiàn)在選擇了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，并不意味著將來仍然做出相同選擇，黨歷史和現(xiàn)在具有先進(jìn)性，并不代表將來同樣具有先進(jìn)性[4]。因此，黨必須時刻加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷提高自身執(zhí)政能力，方能始終保持先進(jìn)性和純潔性，才能始終帶領(lǐng)人民投身于中國特色社會主義法治建設(shè)之中。要加強(qiáng)黨的建設(shè)，基本的方略就是依靠制度建黨、規(guī)則建黨。黨內(nèi)法規(guī)作為治黨管黨的制度依據(jù)，在中國特色社會主義法治建設(shè)之中被賦予了重要意義。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接應(yīng)遵循我國法治建設(shè)的基本規(guī)律。要實現(xiàn)依法治國，關(guān)鍵在于黨帶領(lǐng)人民依據(jù)法律治國理政，堅持、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨永葆先進(jìn)性和提高執(zhí)政能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是社會主義法治國家建設(shè)的根本保障。走中國特色社會主義法治道路，需要依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，而其中的義理就是要將依法治國的基本方略和依法執(zhí)政的基本方式統(tǒng)一起來，而不是將兩者人為地切分割裂，不是作為一種對立關(guān)系予以看待。治黨與治國緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)、互為前提，而黨內(nèi)法規(guī)和國家法律作為中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、治國施政的規(guī)范依據(jù)，同樣是互相配合、扶持、協(xié)調(diào)與銜接的，這既是中國特色社會主義制度建設(shè)法治化的客觀規(guī)律，也是中國特色社會主義法治體系、法治國家建設(shè)的本質(zhì)定位。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接的幾個誤解及澄清

推進(jìn)法律規(guī)范體系與黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接是黨在十八屆四中全會為中國特色社會主義法治體系的構(gòu)建以及體系內(nèi)部的各成分之間的協(xié)調(diào)與完善所做的周密部署。如何使兩大制度體系更好地協(xié)調(diào)與銜接，形成制度合力，是當(dāng)下學(xué)界重點關(guān)注和研究的問題。特別是《決定》出臺以后，不少學(xué)者對《決定》中提到的“注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”進(jìn)行深入解讀，對兩者間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的理論闡釋。然而，部分理論認(rèn)識仍值得商榷，甚至存在某些誤解，其中包括但不限于“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的內(nèi)在差異阻礙兩者協(xié)調(diào)銜接”“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于先于特定情況下高于國家法律”“國家法律向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化違反法律至上原則”，等等。通過對黨內(nèi)法規(guī)體系的概念、價值、功能、結(jié)構(gòu)、定位等內(nèi)容的分析與把握，進(jìn)一步研讀頂層制度設(shè)計的十八屆四中、十八屆六中全會報告，可以對相關(guān)誤解進(jìn)行學(xué)理澄清。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的內(nèi)在差異不影響兩者間協(xié)調(diào)銜接

黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是兩個相對獨立的制度體系。依照《決定》的表述，兩者間的關(guān)系可以概括為“自成體系、并列組合、統(tǒng)一歸納”?！白猿审w系”與“并列組合”是指黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系都有一定的獨立性，相互間不存在包含與被包含關(guān)系。同時，兩者間構(gòu)成一種并列關(guān)系，均屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。作為兩類存在區(qū)分的制度體系，

兩者之間在制定程序、調(diào)整對象、適用對象、制定主體、強(qiáng)制執(zhí)行等方面存在差異。黨內(nèi)法規(guī)是由省級以上的黨組織依照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定的程序制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的總稱；國家法律是由全國人大及其常委會、國務(wù)院及其部門、地方各級人大及政府依據(jù)《立法法》的規(guī)定制定的制度規(guī)范的總稱。黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)政治生活與黨內(nèi)關(guān)系，包括各級黨組織工作與活動以及黨員行為，是黨組織及黨員的政治底線和行為依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)的適用對象為黨組織、黨員，具有針對性。國家法律調(diào)整的是社會關(guān)系或者社會秩序，是全體公民日常行為的根本遵循和行為底線。

國家法律的適用對象包括中國公民和各類組織，具有普遍性。黨內(nèi)法規(guī)是依靠政治強(qiáng)制力保證實施的，國家法律則憑借國家強(qiáng)制力保障實施。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在事實差異，但差異的存在并不能得出兩者間無法共存、共融、共生的應(yīng)然性結(jié)論，相反，我們更要加強(qiáng)兩者的協(xié)調(diào)與銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律所擁有的共同目標(biāo)與價值追求，是兩者協(xié)調(diào)與銜接的邏輯切點。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的價值追求具有本質(zhì)一致性，都是為了實現(xiàn)人民群眾的最高利益和福祉，都擁有共同的目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)是為了更好地為人民服務(wù)，國家法律體現(xiàn)人民的共同意志，目標(biāo)是實現(xiàn)人民的幸福生活。兩者統(tǒng)一于人民群眾的根本利益，具有同質(zhì)性[5]。歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢和本質(zhì)特征。要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，務(wù)必先掌握國家權(quán)力，而國家權(quán)力是一把“雙刃劍”，用得好，利國利民；用不好，誤國害民。權(quán)力具有極大的誘惑性和腐蝕性，要扎緊扎牢制度的籠子，用制度管權(quán)、治黨、治吏。國家法律構(gòu)成對權(quán)力運(yùn)行的外部制約，黨內(nèi)法規(guī)則是權(quán)力內(nèi)部管束的制度力量，一內(nèi)一外，相互配合，互相支持，互為前提，形成權(quán)力控制的制度合力。習(xí)近平指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵6]《決定》明確提出“注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”這一重大命題，充分表明現(xiàn)階段不是分析論證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接的問題，而是如何實現(xiàn)充分銜接與協(xié)調(diào)的問題。中國的根本政治制度與現(xiàn)實國情要求實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙輪驅(qū)動，發(fā)揮“雙軌制”協(xié)同作用，這既是治黨之策，也是治國之基。治黨與治國，相輔相成，不可偏廢。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，如同車之兩輪，鳥之兩翼，兩者統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，共同構(gòu)成中國特色社會主義法治建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與法治化規(guī)律。

（二）黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律不等于可以突破法律的底線

“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”是《決定》提出的命題，為廣大黨員干部編織了嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力制約與控制規(guī)則更為具體、細(xì)化。黨員干部同時受到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的“雙重調(diào)整”，而黨內(nèi)法規(guī)屬于調(diào)整規(guī)范中限制更為嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)要求更高的制度內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“雙重調(diào)整”結(jié)構(gòu)的形成與黨員的身份構(gòu)成密不可分。中國共產(chǎn)黨黨員是指贊同中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、路線、綱領(lǐng)、政策，自愿加入黨組織，具有黨員身份的公民?？梢岳斫鉃椋狐h員=黨員身份+普通公民。具有黨員身份的普通公民除要遵守國家法律外，還應(yīng)當(dāng)依照黨內(nèi)法規(guī)的要求，承擔(dān)作為黨員應(yīng)盡的政治責(zé)任。黨的先進(jìn)性建設(shè)規(guī)律要求黨員應(yīng)該嚴(yán)格遵循黨規(guī)[7]?！霸谖覀儑?，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格”[8]。黨內(nèi)法規(guī)對共產(chǎn)黨員特別是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更加嚴(yán)格的政治要求、思想要求和紀(jì)律要求（見表1）。

“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”命題的提出并不意味著黨內(nèi)法規(guī)的制定就可以突破國家法律的界限，可以享有法外的某種特殊權(quán)力。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！睉椃ㄊ菄业母敬蠓?，基本法律由憲法產(chǎn)生，承載憲法意志，體現(xiàn)法治精神。憲法法律是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)人民群眾制定的，體現(xiàn)黨的主張和人民共同意志的制度規(guī)范。黨的主張和人民的共同意志具有本質(zhì)上的一致性。黨要在新時期全面推進(jìn)中國特色社會主義民主政治、法治國家的建設(shè)進(jìn)程，必須堅持依法執(zhí)政，依據(jù)憲法法律治國理政，其核心是奉行“法律至上”的原則。這就要求黨內(nèi)法規(guī)的制定活動須在憲法法律的范圍內(nèi)，特別是黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限不能突破、超越、侵犯國家法律的立法權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)不能存在與國家法律不一致甚至相違背的內(nèi)容，國家法律是黨內(nèi)法規(guī)不能觸碰、逾越的一條“紅線”。事實上，黨中央早已意識到這個問題的重要性，并在黨的重大政治文件中予以明確：《決定》規(guī)定“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”；黨章中亦有“黨應(yīng)當(dāng)在憲法法律范圍內(nèi)活動”的規(guī)定；《條例》也有制定黨內(nèi)法規(guī)遵循“在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則規(guī)定。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法與法律，黨也應(yīng)身體力行地實施法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律，將法律作為黨依法治國、依法執(zhí)政以及黨內(nèi)法規(guī)制定的行為指南和底線。其中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接的前提是黨內(nèi)法規(guī)不違背國家法律的規(guī)范內(nèi)容，這是優(yōu)先考慮的因素具體而言，黨內(nèi)法規(guī)的制定不能違反憲法所確認(rèn)的基本原則和基本制度，不能違背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所規(guī)定須要由國家法律加以規(guī)定和調(diào)整的內(nèi)容，涉及犯罪與刑罰、人身自由、國家機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等十一項事項，即法律對部分事項予以保留。。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互轉(zhuǎn)化不違反“法律至上”原則

部分學(xué)者主張，要促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，其路徑之一就是在特定情形下，應(yīng)為黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件。此舉被看作彌合黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在的“裂痕”，使兩者保持融貫性與契合性的重要方式。筆者也贊同此種觀點。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨控權(quán)的制度來源，可看作是國家法律的具體化和特定化，在國家法律普遍性調(diào)整下，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定更為嚴(yán)密、細(xì)化，更具有針對性，彌補(bǔ)了法律的缺陷和不足，是國家法律的重要補(bǔ)充。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者構(gòu)成了一種良性的“補(bǔ)充和競合”關(guān)系。

然而，該主張在創(chuàng)新性提出黨內(nèi)法規(guī)向國家法律適時進(jìn)行轉(zhuǎn)化的論點同時，存在其固有的局限性，即只承認(rèn)轉(zhuǎn)化的單向性，否定由國家法律向黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)化的可能；或者只論及黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的演進(jìn)，不提及反向的運(yùn)動過程

參見周望：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系》，《理論視野》2018年第1期；謝宇：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會科學(xué)》2016年第3期；姬亞平，支菡箴：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接》，《河北法學(xué)》2018年第1期。。這種觀點產(chǎn)生的緣由主要有兩點。其一，黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法工作。在中國特色社會主義法治事業(yè)上，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)無疑是最核心和最根本的。全面依法治國是黨帶領(lǐng)全國各族人民依據(jù)憲法法律治國理政，手段是依法，目的是治國。要推進(jìn)依法治國與依法執(zhí)政的有機(jī)銜接，前提是有法可依。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法同黨依法治國、依法執(zhí)政是統(tǒng)一的遞進(jìn)承接關(guān)系。立法是將黨和人民的意志載體化、形式化，而黨和人民的意志具有本質(zhì)一致性。黨內(nèi)法規(guī)作為黨自我約束、自我建設(shè)、自我凈化的規(guī)范性力量，承載黨的主張，同時作為國家法律的重要補(bǔ)充，自然存在上升為國家法律的制度基礎(chǔ)。同時，從馬克思主義關(guān)于法的本質(zhì)論述觀點分析，法律作為統(tǒng)治階級維護(hù)其統(tǒng)治利益而進(jìn)行階級統(tǒng)治的工具，呈現(xiàn)出鮮明的階級性，體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志[9]（P4043）。黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律是將統(tǒng)治階級意志上升為國家意志并通過國家法律予以固定的法律創(chuàng)制過程，是符合馬克思主義關(guān)于法的客觀發(fā)展規(guī)律要求的。其二，違反“法律至上”原則。在施行民主政治的國家，法治是治國的基本手段，法治要求奉行“法律至上”原則，任何制度、權(quán)力、行為都不得逾越法律設(shè)定的界限，法律內(nèi)在所具有的絕對權(quán)威能夠讓任何與之相抵觸的制度內(nèi)容歸于無效，這其中包括黨內(nèi)法規(guī)。國家法律的至高權(quán)威決定了其不能向任何其他“低級別”的制度規(guī)范轉(zhuǎn)化，以保證其不被弱化或者“降等”，以維護(hù)法律的神圣性。

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的良性互動、相互轉(zhuǎn)化，不僅不違反“法律至上”的基本原則，而且有助于“法律至上”原則得到遵循，能夠促進(jìn)兩者間的協(xié)調(diào)與銜接?！叭鎻膰?yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策在于推動黨的制度優(yōu)勢與國家制度優(yōu)勢相互轉(zhuǎn)化”[10]。從歷史視角出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都有各自的演進(jìn)發(fā)展規(guī)律，兩種制度的發(fā)展歷程都是對新舊實踐規(guī)律的系統(tǒng)總結(jié)和提煉，都融入吸納了黨和人民的創(chuàng)造性智慧，在各自領(lǐng)域均發(fā)揮著獨特價值和制度優(yōu)勢，這為兩種制度互相轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了理論條件。從“法律至上”原則的內(nèi)在蘊(yùn)意角度厘析，“法律至上”原則的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在兩方面。第一，憲法法律是其他社會規(guī)范的價值標(biāo)準(zhǔn)，其他社會規(guī)范不得與國家法律相抵觸；第二，對凌駕于憲法與法律之上的特權(quán)和個人意志予以否定?？梢?，此兩項內(nèi)容并沒有阻斷、限制國家法律向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的路徑選擇。首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的價值追求都是為了讓人民群眾生活更為美好、幸福，本質(zhì)上具有相容性，轉(zhuǎn)化不會帶來價值的偏差和錯位；其次，國家法律向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化不會導(dǎo)致后者與前者相抵觸的情況發(fā)生，反而促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接，使法治理念、法治精神、法治思維貫穿黨內(nèi)法規(guī)制定、實施的全過程。從法治信仰角度分析，國家法律向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化并不會削弱法律權(quán)威和法治信仰，這種轉(zhuǎn)化客觀上使國家法律成為管黨治黨的規(guī)范來源，將法治信仰、法律精神與管黨治黨深度結(jié)合，實現(xiàn)了法治信仰、法律權(quán)威在黨內(nèi)生態(tài)治理中的強(qiáng)化與延伸。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)和銜接的規(guī)律總結(jié)

在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具體關(guān)系的理解和處理上，要使兩者間呈現(xiàn)協(xié)調(diào)一致、相互促進(jìn)、互為保障的和諧共生關(guān)系，就必須借鑒中國智慧，總結(jié)實踐規(guī)律，結(jié)合中國現(xiàn)實國情，從歷史發(fā)展的角度看待問題，而非生搬硬套西方的法治經(jīng)驗與理論。具體而言，要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實現(xiàn)充分的協(xié)調(diào)和銜接，黨內(nèi)法規(guī)的制度構(gòu)建須遵循法治化規(guī)律，處理好三種關(guān)系。

（一）守成與創(chuàng)新

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的總章程、總規(guī)矩，所調(diào)整的是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)關(guān)系與黨內(nèi)秩序。黨內(nèi)法規(guī)為各級黨組織工作、活動與黨員行為

確立了一套嚴(yán)格的規(guī)章制度和準(zhǔn)則，設(shè)定了一條不可觸碰、不可逾越的制度紅線。黨內(nèi)法規(guī)的功能之一，就是為了規(guī)范各級黨組織的工作和活動，約束黨員的思想和行為，防止基層黨組織建設(shè)的渙散以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)的恣意，真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系。黨內(nèi)法規(guī)還有另一個特殊的功能，即黨章所承載的宣示性功能。以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度，是黨帶領(lǐng)全國各族人民長期進(jìn)行革命、建設(shè)、改革所取得成果的生動反映，是全黨智慧的結(jié)晶。黨內(nèi)法規(guī)不僅敘述了中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民爭取民族獨立和人民解放的革命史，同時記述了黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民爭取國家富強(qiáng)和人民富裕的建設(shè)史、改革史。這些成就的取得離不開黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全體黨員的智慧貢獻(xiàn)，而這些歷史功績與重大決策全部為黨章等黨內(nèi)法規(guī)所載明。忘記過去就等于背叛，忘記過去黨帶領(lǐng)人民所取得成就的來之不易，就不會倍加珍惜今天和諧、穩(wěn)定、繁榮的大好局面，甚至出現(xiàn)借用西方式民主的多黨制質(zhì)疑、排斥和攻擊我國的政治制度。我國所實行的政治制度、政黨制度都是基于現(xiàn)實國情的政策安排，符合客觀的執(zhí)政規(guī)律，也體現(xiàn)了人民的共同愿望和意志。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，必須固其本，堅持正確的政治方向和客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，尊重歷史與事實，保證為黨章等黨內(nèi)法規(guī)所確認(rèn)的關(guān)涉黨的政策、路線、性質(zhì)、宗旨等根本性內(nèi)容不動搖。

黨內(nèi)法規(guī)的開放性也要求其具有一定的創(chuàng)新性和前瞻性。“明者因時而變，知者隨事而制?！笔爻刹⒉灰馕吨什阶苑猓┗腊?，并非只在自有體系中自我娛樂，黨內(nèi)法規(guī)也需要適應(yīng)時代的發(fā)展，做出相應(yīng)的調(diào)整與改變，滿足黨在新時代的執(zhí)政需要。這也是黨內(nèi)法規(guī)始終保持科學(xué)性的內(nèi)在要求。在科學(xué)技術(shù)日新月異的今天，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程超出了人們的預(yù)想，諸如人工智能、電商、大數(shù)據(jù)、信息網(wǎng)絡(luò)等新鮮詞匯與新型客體的出現(xiàn)不僅改變了國家的政治、經(jīng)濟(jì)生態(tài)，也改變了國家治理和市場交易的制度規(guī)則，這就需要國家法律與黨內(nèi)法規(guī)及時做出回應(yīng)。2017年10月1日施行的《民法總則》，已經(jīng)將個人信息、虛擬財產(chǎn)等內(nèi)容納入法律保護(hù)，“個人信息保護(hù)法”“電子商務(wù)法”“數(shù)據(jù)交易法（規(guī)則）”等一系列法律文件也都在醞釀籌備之中。面對國家法律的不斷調(diào)整修改，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)順勢而為，不應(yīng)與國家法律相關(guān)立法實踐相脫節(jié)。例如，可以在黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于黨的執(zhí)政方式、黨員的選舉方式、黨員的投票方式、黨組織活動開展等內(nèi)容中加入涉及互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等社會熱點內(nèi)容，保持與國家法律的融通性。

（二）管制與自由

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接需要處理好管制與自由的關(guān)系。習(xí)近平指出：“辦好中國事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，從嚴(yán)治黨?！盵11]而管權(quán)、治黨、治吏的關(guān)鍵在黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)與完善。制度治黨、依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)，提高執(zhí)政能力的基本策略，也是全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)民主政治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須抓緊、抓牢、抓好。黨內(nèi)法規(guī)作為全面從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)，

主要從思想建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)兩個方面調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。思想建設(shè)的基本內(nèi)容是要求各級黨組織、黨員增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，在思想、行動、政治上同黨中央保持高度一致[12]，思想建設(shè)主要側(cè)重從規(guī)范人的主觀思想與精神層面出發(fā)，強(qiáng)調(diào)宏觀上、思想上的一致和統(tǒng)一；紀(jì)律建設(shè)則主要涉及對客觀行為的剛性、硬性要求，即對外化行為的調(diào)整與約束。從總體上說，黨內(nèi)法規(guī)的大體內(nèi)容是以控制與約束公權(quán)力為主，防止用權(quán)的恣意，加強(qiáng)對黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部行為的管制。較為典型的如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等，均對黨員尤其是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常言行、作風(fēng)等進(jìn)行了全面規(guī)定和系統(tǒng)管制。全面從嚴(yán)治黨主要依靠制度治黨，而僅有制度還是不夠的，制度要體現(xiàn)一個“嚴(yán)”字。習(xí)近平在中央政治局會議上強(qiáng)調(diào)：“既然作規(guī)定，就要朝嚴(yán)一點的標(biāo)準(zhǔn)去努力，就要來真格的。不痛不癢的，四平八穩(wěn)的，都是空洞口號，就落不到實處，還不如不做。定規(guī)矩，就要落實一些已經(jīng)有明確規(guī)范的事情，就要約束一些不合規(guī)范的事情，就要規(guī)范一些沒有規(guī)范的事情。規(guī)矩是起約束作用的，所以要緊一點?！盵13]（P67）由此，黨內(nèi)法規(guī)對黨員的“嚴(yán)”管制體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求。

黨內(nèi)法規(guī)在扎緊扎牢約束權(quán)力的制度之籠，發(fā)揮管制與制約公權(quán)力的功能同時，要維護(hù)黨員憲法、法律所賦予的基本權(quán)利，特別是不能通過行使黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)對憲法、法律所規(guī)定的黨員基本權(quán)利進(jìn)行克減。要調(diào)動黨員參與民主政治建設(shè)的熱情與積極性，發(fā)揮黨員的主體地位、能動性和創(chuàng)造性，使黨內(nèi)生活呈現(xiàn)朝氣蓬勃的態(tài)勢。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該成為黨員自由和權(quán)利的“大憲章”。黨內(nèi)法規(guī)要為充分發(fā)揮黨員主觀能動性，尊重黨員的民主權(quán)利，激發(fā)黨員的主體意識、創(chuàng)造意識、參與意識留下制度空間。黨內(nèi)法規(guī)的制定必須充分考慮黨員這一特定主體所應(yīng)享有的權(quán)利和自由，例如，對憲法、法律所賦予黨員的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利不得予以非法限制；黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、廢止，黨員應(yīng)該享有充分的參與、建議權(quán)利等。即便是需要對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部予以管制、約束的領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)之中的管制規(guī)范也必須盡量做到具體和明晰，盡量維系管制與自由之間的平衡。

（三）繼承與借鑒

法律的繼承與借鑒是國家法律制度不斷發(fā)展完善的重要途徑。歷史上，許多國家都通過法律的借鑒（移植）迅速實現(xiàn)了本國法律體系的革新，走上了法治現(xiàn)代化的道路。最典型的是日本明治維新運(yùn)動，幾乎全盤吸收德國和法國的法律制度，一躍跨入法治現(xiàn)代化國家的隊列[14]。但完全生搬硬套國外的法律制度也不足取。法治發(fā)展的歷史規(guī)律表明，法治的發(fā)展進(jìn)化歷程是一個本土法制經(jīng)驗積累的過程，不能脫離本國的基本國情和現(xiàn)實需要空談法治建設(shè)。法治建設(shè)在借鑒國外成熟制度的過程中，要注意本土法制資源的繼承問題。

對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)而言，與國家法律一致，也應(yīng)做到兼顧繼承和借鑒兩者間的聯(lián)系。一方面，要通過繼承實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)中的核心原則、精神及理念的傳承，使我們的黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部各部分之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證黨內(nèi)法規(guī)的制定不突破底線、不偏離方向、不模糊立場、不動搖根基，切實滿足新時代中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政要求，為黨的依法執(zhí)政、依規(guī)治黨提供制度支撐。在歷史上，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾投入到革命、建設(shè)過程中，制定了大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件大多帶有功能主義屬性，即著力解決黨在自身建設(shè)過程中所面臨的現(xiàn)實問題，是實現(xiàn)政黨任務(wù)的手段或者工具[15]。如今，黨內(nèi)法規(guī)被賦予了更多的規(guī)范性色彩，功能主義屬性逐步褪去，更偏向于對權(quán)力行使的控制和規(guī)范。在黨內(nèi)法規(guī)從功能主義向規(guī)范主義嬗變的過程中，中國共產(chǎn)黨也完成了從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的角色轉(zhuǎn)化。黨的角色以及黨內(nèi)法規(guī)的功能屬性的轉(zhuǎn)換，是黨的執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政方略、執(zhí)政理念調(diào)整的結(jié)果，是基于民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政所做的戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，有外部的影響，也存在內(nèi)力自發(fā)性作用。但是，中國共產(chǎn)黨代表維護(hù)最廣大人民的根本利益的出發(fā)點與落腳點永遠(yuǎn)不變；全心全意為人民服務(wù)的宗旨永遠(yuǎn)不變；中國工人階級、中國人民、中華民族的先鋒隊的性質(zhì)永遠(yuǎn)不變。為了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的歷史延續(xù)性與傳承性，對過去黨內(nèi)規(guī)范性文件中體現(xiàn)黨的宗旨、性質(zhì)、地位、路線、重大方針政策、工作方式等根本性內(nèi)容在之后制定的黨內(nèi)法規(guī)中予以繼承和貫徹。例如，黨的十一屆六中全會《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》第一次把群眾路線確定為毛澤東思想三個“活的靈魂”之一，納入黨的規(guī)范性文件，之后，群眾路線及其理念、思想也為黨章等其他黨內(nèi)法規(guī)所繼承，這體現(xiàn)了黨的群眾路線是一貫的、連續(xù)的，黨的宗旨和性質(zhì)永不褪色。

在綿續(xù)、繼承黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在制度精神的同時，要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)的科學(xué)性，要借鑒慣常的立法經(jīng)驗或者成熟的法制體系，方能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的速成與完善，并保持一定的科學(xué)性和民主性。 國家法制體系是一個相對獨立且成熟完善的制度體系，體系內(nèi)部各法律制度的位階分明，層次整齊劃一，規(guī)范表達(dá)邏輯連貫，立法程序公正科學(xué)，法律解釋技術(shù)先進(jìn)。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改，黨內(nèi)法規(guī)的實施與執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行監(jiān)督、解釋、審查評估、保障以及黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)須借鑒國家法律制度建設(shè)的經(jīng)驗，這不僅是建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重要途徑，也是遵循黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與協(xié)調(diào)內(nèi)在規(guī)律的體現(xiàn)。此外，如果國外政黨的黨內(nèi)法規(guī)中相關(guān)規(guī)范、理念、精神值得中國共產(chǎn)黨在制定、修改黨內(nèi)法規(guī)過程中借鑒、參考，在不違反中國共產(chǎn)黨的宗旨、路線、性質(zhì)等根本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，也應(yīng)納入“借鑒”的范疇之中。這并非“拿來主義”，也不能照搬照抄，須根植中國的國情和黨情，予以參考、轉(zhuǎn)化、吸納。

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