普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目采用TOT模式融資可行性研究

吳德慶

（福建省交通建設(shè)發(fā)展中心，福建 福州 350001）

引言

在預(yù)算管理制度不斷深化改革的新形勢(shì)下，國(guó)家加強(qiáng)了地方政府債務(wù)管理，明確地方政府舉債需采取政府債券方式，融資平臺(tái)公司不再具有政府融資職能，不得舉借政府債務(wù)。十九大提出建設(shè)“交通強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，按照“適度超前”的總要求，交通人努力當(dāng)好發(fā)展先行官，然而受到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和限額管控影響，債券規(guī)模很難滿足地方交通發(fā)展需求。

本文結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)政策和管理規(guī)定，對(duì)TOT融資模式進(jìn)行了梳理和解析，結(jié)合國(guó)省道養(yǎng)護(hù)體制改革，基于養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源于費(fèi)改稅中央成品油轉(zhuǎn)移支付，資金具有“四個(gè)不變”保障性和“基數(shù)+增量”穩(wěn)定性的特點(diǎn)，在TOT模式政府付費(fèi)資金來(lái)源穩(wěn)定和充裕的前提下，開(kāi)展普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式可行性研究。本文望能通過(guò)融資方式創(chuàng)新，為國(guó)省道建設(shè)項(xiàng)目拓寬融資渠道，努力解決好交通投資資金瓶頸問(wèn)題，同時(shí)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改革公路養(yǎng)護(hù)供給模式，培育和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，逐步構(gòu)建起統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、機(jī)制完善的現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)體系。

一、TOT融資模式介紹

TOT是英文transfer-operate-transfer的縮寫，即移交—經(jīng)營(yíng)—移交。隨著融資方式的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，TOT模式已成為近年來(lái)國(guó)際上較為流行的一種項(xiàng)目融資方式，也是政府和社會(huì)資本合作主要模式之一①。概括來(lái)說(shuō)：第一步產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）轉(zhuǎn)讓,按照相關(guān)政策，履行報(bào)批核準(zhǔn)程序，把存量部分資產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）轉(zhuǎn)讓給投資方，雙方約定一定的轉(zhuǎn)讓期限；第二步項(xiàng)目經(jīng)營(yíng),在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，投資方全權(quán)享有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及資源所帶來(lái)的收益；第三步項(xiàng)目移交,經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目再由投資方移交給轉(zhuǎn)讓方。

轉(zhuǎn)讓方通過(guò)項(xiàng)目融得資金，投資方通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收回投資并取得利潤(rùn)。TOT模式不僅可以在很大程度上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，更有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，他衍生于傳統(tǒng)的BOT融資模式,但沒(méi)有了復(fù)雜的建設(shè)環(huán)節(jié)和較長(zhǎng)的建設(shè)周期,是一種風(fēng)險(xiǎn)較小、運(yùn)作迅速且優(yōu)質(zhì)的融資方式。

二、國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目開(kāi)展TOT融資模式的政策依據(jù)和基礎(chǔ)

（一）國(guó)省道公路項(xiàng)目已正式納入政府資產(chǎn)核算和管理，為實(shí)施TOT模式奠定基礎(chǔ)。

2017年11月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表的通知》(財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào))，明確設(shè)置“公共基礎(chǔ)設(shè)施”會(huì)計(jì)科目，科目編碼：1801。

2017年財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》，明確公共基礎(chǔ)設(shè)施主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施（如城市道路、橋梁、隧道、公交場(chǎng)站、路燈、廣場(chǎng)、公園綠地、室外公共健身器材，以及環(huán)衛(wèi)、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統(tǒng)等）、交通基礎(chǔ)設(shè)施（如公路、航道、港口等）、水利基礎(chǔ)設(shè)施（如大壩、堤防、水閘、泵站、渠道等）和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，明確負(fù)有管理維護(hù)職責(zé)的政府會(huì)計(jì)主體應(yīng)按規(guī)定對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)，同時(shí)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)、計(jì)量、后續(xù)支出、處置等均作出了明確規(guī)定。準(zhǔn)則實(shí)施后，國(guó)省道資產(chǎn)納入法定賬冊(cè)，將改變目前國(guó)省道賬實(shí)不符，產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀，為實(shí)施TOT模式奠定基礎(chǔ)。

（二）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定

2015年4月，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、人行等6部委聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2015年第25號(hào)令），第二條明確“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用該辦法”；第三條明確“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”;第五條明確“特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：（一）一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府”。從特許經(jīng)營(yíng)的定義、范圍和采取方式可知，國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目可以采用TOT模式運(yùn)作。

（三）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定

2014年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），第十二條明確“積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理”。

國(guó)省道等公路項(xiàng)目參照市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，符合該意見(jiàn)第三條“打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國(guó)家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”的指導(dǎo)思想。

（四）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式符合《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定

2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)辦〔2015〕42號(hào)），第十二條“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)”中明確：交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。第十三條“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”中明確：積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)。

2017年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)辦〔2017〕79號(hào)），第四點(diǎn)“鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)”中提到：加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)……積極采取多種PPP運(yùn)作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，豐富民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)會(huì)，回收的資金主要用于補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。

（五）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式不違反中央規(guī)范舉債融資的相關(guān)規(guī)定

2017年5月，財(cái)政部、發(fā)改委等六部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，規(guī)范地方政府融資行為。主要是：規(guī)范融資擔(dān)保行為，不得變相違規(guī)舉債，不得以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式提供擔(dān)保;與社會(huì)資本合作（PPP）和設(shè)立投資基金的，不承諾回購(gòu)，不承擔(dān)損失，不承諾最低收益等。國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目采取TOT模式，實(shí)質(zhì)為融資，但形式上并沒(méi)有融資主體，籌集的資金全額上繳財(cái)政，通過(guò)預(yù)算安排用于普通公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，不產(chǎn)生政府債務(wù)，不存在擔(dān)保、回購(gòu)和承擔(dān)損失和承諾投資人收益的情況。

（六）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和政府付費(fèi)符合《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)辦〔2015〕42號(hào)），其中明確“在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)”?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）和財(cái)政部編發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南》均明確了項(xiàng)目政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的機(jī)制。

（七）國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式符合物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等項(xiàng)目前期論證要求

2016年9月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），明確“在充分論證項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)會(huì)同行業(yè)主管部門開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證”。

物有所值評(píng)價(jià)： 2017年7月，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），在“改革公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)供給模式”中提到：將一定規(guī)模的路網(wǎng)在一定周期年限內(nèi)的各類養(yǎng)護(hù)作業(yè)統(tǒng)一發(fā)包，或?qū)嵤┙ㄔO(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)一體化等方式，培育和引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位整合技術(shù)資源，提升技術(shù)實(shí)力，提高公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)公路全壽命周期內(nèi)養(yǎng)護(hù)效益最大化。

國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施TOT模式，堅(jiān)持與當(dāng)前的事業(yè)單位改革相銜接，引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制改企，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)政事、政企、事企分開(kāi)，推動(dòng)養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分離，凡市場(chǎng)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)。通過(guò)引入專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，解決好公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量效益不高、有效供給不足等問(wèn)題，提高養(yǎng)護(hù)作業(yè)專業(yè)化、機(jī)械化水平，合理降低控制人力成本，提高養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)資源合理配置，更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公路交通服務(wù)。

財(cái)政承受能力論證：根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕14號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革公路養(yǎng)路費(fèi)等“六費(fèi)”收入返還基數(shù)的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕15號(hào)），明確“改革后形成的資金‘資金屬性不變’、‘資金用途不變’、‘地方預(yù)算程序不變’、‘地方事權(quán)不變’”，明確“新增成品油消費(fèi)稅連同由此相應(yīng)增加的增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加具有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入”。實(shí)施TOT模式需由政府付費(fèi)的資金，主要來(lái)源于成品油消費(fèi)稅（費(fèi)改稅前的公路養(yǎng)路費(fèi)），有明確的專項(xiàng)用途和使用范圍，資金由中央轉(zhuǎn)移支付地方使用，除“基數(shù)”確保外，根據(jù)征收情況，中央每年還將“增量”資金下達(dá)地方。這些都表明資金來(lái)源更加穩(wěn)定，保障更加充分，約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)的履約能力有保障，且不同于地方一般公共預(yù)算可支配財(cái)力，不存在總盤不足、財(cái)力透支或擠占其他項(xiàng)目支出的問(wèn)題。

三、國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目采用TOT模式的方案設(shè)計(jì)

總體方案：以設(shè)區(qū)市為單位，將轄區(qū)內(nèi)的國(guó)省道養(yǎng)護(hù)整體打包，將公路及附屬資產(chǎn)設(shè)施一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方。政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓融得資金，以成品油中央轉(zhuǎn)移支付資金作為政府付費(fèi)的主要來(lái)源，按合同向投資方支付費(fèi)用。投資方通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及政府付費(fèi)收回投資并取得利潤(rùn)。政府付費(fèi)列入部門預(yù)算，分塊支付投資方：1.成品油中央轉(zhuǎn)移支付“基數(shù)”資金，用于國(guó)省道小修保養(yǎng)及日常運(yùn)轉(zhuǎn)；2.成品油中央轉(zhuǎn)移支付部分“增量”資金，用于政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督考核獎(jiǎng)勵(lì)；3.部分“增量”資金用于補(bǔ)貼專項(xiàng)大中修工程和應(yīng)急搶險(xiǎn)工程；4.通過(guò)一般預(yù)算安排，政府部門購(gòu)買公路災(zāi)毀保險(xiǎn)，對(duì)國(guó)省道TOT項(xiàng)目予以支持。

（一）根據(jù)TOT模式運(yùn)作有關(guān)規(guī)定，結(jié)合融資項(xiàng)目需要，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，說(shuō)明項(xiàng)目概況，項(xiàng)目采用TOT模式運(yùn)作的必要性和可行性，政府付費(fèi)資金來(lái)源與支付能力，計(jì)劃融資的金額與用途，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義、合同期限等。

（二）項(xiàng)目主管部門應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行全面評(píng)估和可行性論證，綜合考慮政府對(duì)TOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)管理能力、政府付費(fèi)能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制等，組織制定實(shí)施TOT模式后的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理與考核辦法。對(duì)融資可獲得的資金，制定項(xiàng)目和預(yù)算安排計(jì)劃。

（三）項(xiàng)目主管部門將認(rèn)證方案提交財(cái)政部門，配合其對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力論證。通過(guò)論證后，報(bào)請(qǐng)地方人民政府批準(zhǔn)。

（四）經(jīng)政府審核同意，批準(zhǔn)并授權(quán)項(xiàng)目主管部門組織開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施TOT模式。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)，綜合專業(yè)能力、財(cái)務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽(yù)、市場(chǎng)信用、項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等因素設(shè)置投資方資格條件，根據(jù)《采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章，依法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，確定中選投資方并與其簽訂合同。

（五）投資方按照合同約定，及時(shí)將資金繳入財(cái)政指定賬戶。項(xiàng)目主管部門應(yīng)按照合同約定，及時(shí)將政府支付義務(wù)納入同級(jí)政府預(yù)算。投資方可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)需要，自行通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金、信托、銀行貸款、資產(chǎn)證券化、企業(yè)債等方式實(shí)現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)多元化，合法開(kāi)展項(xiàng)目融資工作。

（六）項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督投資方或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，制訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況、養(yǎng)護(hù)水平、質(zhì)量指標(biāo)等進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、產(chǎn)出等績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。

（七）根據(jù)國(guó)省道建設(shè)項(xiàng)目的年度計(jì)劃和實(shí)施進(jìn)度，由項(xiàng)目主管部門對(duì)投資方上繳財(cái)政的資金，提出安排使用意見(jiàn)和預(yù)算收支計(jì)劃，財(cái)政部門通過(guò)預(yù)算批復(fù)項(xiàng)目支出。

（八）項(xiàng)目合同期滿后，投資方應(yīng)當(dāng)以良好的運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)狀態(tài)將項(xiàng)目及其附屬資產(chǎn)和設(shè)施、相關(guān)資料等無(wú)償移交給實(shí)施機(jī)構(gòu)。

四、國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目開(kāi)展TOT融資模式的可行性分析

國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目通過(guò)TOT模式運(yùn)作，一方面可以有效解決資金缺口，創(chuàng)新融資方式，深層次來(lái)說(shuō)能有效推動(dòng)養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）合法籌集公路建設(shè)資金

通過(guò)TOT融資模式，契約合同化，按合同履約，政府可獲得一筆可觀的建設(shè)資金，緩解資金短缺壓力，增加本級(jí)財(cái)政收入，但沒(méi)有增加政府債務(wù)。政府沒(méi)有提供擔(dān)保承諾，以費(fèi)改稅成品油轉(zhuǎn)移支付資金作為政府付費(fèi)的主要資金來(lái)源，不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，且資金來(lái)源穩(wěn)定持續(xù)。

（二）有效盤活公路存量資產(chǎn)

費(fèi)稅改革以來(lái)，由于“收費(fèi)還貸”模式不復(fù)存在，國(guó)省道等交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的融資功能一直閑置，沒(méi)有得到充分利用。通過(guò)TOT模式可盤活這部分存量資產(chǎn)，以發(fā)揮其最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，回收的資金主要用于補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。這是一種有效的政府資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。

（三）有力推動(dòng)養(yǎng)護(hù)體制改革

按照公路養(yǎng)護(hù)體制改革方向，全國(guó)各地正在積極探索“管養(yǎng)分離”，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。通過(guò)實(shí)施TOT模式，能夠有效地引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)，逐步形成養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分離，逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原封閉運(yùn)作的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)向社會(huì)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，打破地方保護(hù)壁壘，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)作業(yè)專業(yè)化、市場(chǎng)化程度逐步提高，進(jìn)一步培育和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，逐步構(gòu)建起完善的現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)體系。這是促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)體制改革的重要舉措。

（四）促進(jìn)資源合理配置，提高資源使用效率。

長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)一直沿用壟斷封閉運(yùn)作模式，其他社會(huì)主體很難進(jìn)入，使得公路養(yǎng)護(hù)水平整體不高。通過(guò)實(shí)施TOT模式，能推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化運(yùn)行，有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理，有利于提高養(yǎng)護(hù)水平，有利于公路養(yǎng)護(hù)管理質(zhì)量和效益的提升,改變養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)和管理效率難以提高的現(xiàn)狀。實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的潛能釋放出來(lái)，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)資源合理配置、為提高生產(chǎn)效率發(fā)揮積極作用。這是提高公路效能的重要途徑。

（五）有效推動(dòng)養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位改革

根據(jù)事業(yè)單位分類改革方向，全國(guó)各地正在按照“事企分開(kāi)、管養(yǎng)分離” 推動(dòng)公路系統(tǒng)全面深化改革。通過(guò)實(shí)施TOT模式，能夠較好地適應(yīng)事業(yè)單位改革需要，實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)人員通過(guò)自然減員和全員返聘方式，交由投資方管理，不斷減少管理和冗余人員，不斷降低人力成本，解決好養(yǎng)人與養(yǎng)路日益突出的矛盾，有效解決好公路系統(tǒng)內(nèi)部多年存在的體制機(jī)制問(wèn)題。

（六）促使政府轉(zhuǎn)變觀念和職能

通過(guò)實(shí)施TOT模式，引入社會(huì)資本和市場(chǎng)化管理，投資方將其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)應(yīng)用于公路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理，促使政府轉(zhuǎn)變觀念和轉(zhuǎn)變職能，使交通主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)從繁重和具體的事務(wù)工作中解脫出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者，不斷改善服務(wù)質(zhì)量,更好地做好監(jiān)管和服務(wù)。將工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)行業(yè)管理、發(fā)展規(guī)劃、政策研究、質(zhì)量考核等，更好地服務(wù)公眾出行，監(jiān)督投資方運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量管理等方面。

（七）促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)資產(chǎn)保值增值

投資方在接手項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，能充分發(fā)揮市場(chǎng)化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，利用其成功的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，開(kāi)展養(yǎng)護(hù)資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，不斷提高養(yǎng)護(hù)資產(chǎn)使用效率，獲取可觀的經(jīng)濟(jì)效益。如：1.新建或改建普通公路服務(wù)區(qū)、休息區(qū)，引進(jìn)餐飲、住宿、加油、車輛維修、施救、停車、生態(tài)旅游、觀光等項(xiàng)目，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)站等資產(chǎn)資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用；2.將道路、橋梁、廣場(chǎng)、綠地等公路資產(chǎn)一定期限內(nèi)的冠名權(quán)進(jìn)行拍賣；3.對(duì)道路和沿線的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)與利用，因地制宜地開(kāi)展物流園區(qū)、陸地港、綜合運(yùn)輸服務(wù)站等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；4.合理規(guī)劃設(shè)置道路兩側(cè)以及重要地段的廣告宣傳牌，開(kāi)展廣告牌招商運(yùn)營(yíng)；5.充分利用路源優(yōu)勢(shì)，參與旅游景區(qū)、礦產(chǎn)資源、生態(tài)觀光、山材地材的投資經(jīng)營(yíng)，參與振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略服務(wù)，開(kāi)展交通大數(shù)據(jù)分析運(yùn)營(yíng)等。

（八）有效激發(fā)社會(huì)投資活力，投資前景可期。

TOT模式能有效吸引社會(huì)投資，豐富民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)會(huì)。相對(duì)于BOT模式，TOT模式?jīng)]有了項(xiàng)目建設(shè)階段，基本上可直接運(yùn)營(yíng)。對(duì)于投資方而言，投資額減少，風(fēng)險(xiǎn)降低，運(yùn)作環(huán)節(jié)和費(fèi)用也相應(yīng)降低，可通過(guò)與政府簽定的TOT合同進(jìn)行融資，投資見(jiàn)效快。投資方可通過(guò)以下四個(gè)方面獲取收益：1.利用先進(jìn)的養(yǎng)護(hù)技術(shù)和管理，從政府支付的小修保養(yǎng)費(fèi)用中取得收益；2.通過(guò)提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，取得政府評(píng)價(jià)考核獎(jiǎng)勵(lì)；3.通過(guò)承接專項(xiàng)大中修養(yǎng)護(hù)工程取得政府補(bǔ)貼收益；4.盤活公路資產(chǎn)和設(shè)施，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)取得收益。

目前我國(guó)國(guó)省道公路網(wǎng)已基本形成，公路養(yǎng)護(hù)也將由傳統(tǒng)的“搶修時(shí)代”過(guò)渡到“全面養(yǎng)護(hù)時(shí)代”?？v觀美國(guó)加拿大等國(guó)，近幾十年來(lái)都沒(méi)有搞過(guò)特別大的公路建設(shè)，僅對(duì)瀝青混凝土路面中修了大約三次，大修了一次。概括而言，是通過(guò)全面實(shí)施預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，達(dá)到延長(zhǎng)路面使用性能和壽命。

針對(duì)目前公路養(yǎng)護(hù)能力薄弱和成本偏高的問(wèn)題，通過(guò)TOT模式引入專業(yè)的投資方，實(shí)施預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，發(fā)揮其機(jī)械化、集約化優(yōu)勢(shì)：1.養(yǎng)護(hù)技術(shù)方面，投資方利用自身或借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的施工工藝，將新材料、新工藝、新機(jī)械應(yīng)用到養(yǎng)護(hù)作業(yè)中，不斷提高養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度，解決目前養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度偏低，現(xiàn)代化養(yǎng)護(hù)機(jī)械保有量少，養(yǎng)護(hù)配置不科學(xué)的問(wèn)題。2.養(yǎng)護(hù)管理方面，投資方利用自身或借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)代化技術(shù)成功應(yīng)用于養(yǎng)護(hù)管理，運(yùn)用計(jì)算機(jī)專家系統(tǒng)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策。投資方通過(guò)科學(xué)有效的管理手段，實(shí)施集約化養(yǎng)護(hù)，優(yōu)化人力要素、材料和機(jī)械等資源配置，提高養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)效率、降低管理成本、養(yǎng)護(hù)作業(yè)成本，從而獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益。

研究結(jié)論

綜合上述研究與分析，在政策方面，國(guó)家及部委已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的政策和規(guī)定，確定了國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施TOT模式的合法性，明確了運(yùn)作的可行性;在政府付費(fèi)方面，由于公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的穩(wěn)定性，結(jié)合費(fèi)改稅中央成品油轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，確保了政府付費(fèi)有依據(jù)、有預(yù)算、有保障;在實(shí)際效果方面，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化和盤活公路存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)與配置，更好地為公眾出行服務(wù);在吸引社會(huì)投資方面，大大降低企業(yè)投資周期和風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)有較大的運(yùn)營(yíng)空間和自主權(quán)，可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，有較強(qiáng)的吸引力。同時(shí)也應(yīng)該注意到，在國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域推廣TOT模式，畢竟是一種新興的項(xiàng)目融資方式，目前尚處于摸索和嘗試階段，還沒(méi)有形成一套完整的實(shí)施細(xì)則和應(yīng)用指南，有些政策法規(guī)間還不夠協(xié)調(diào)，政府付費(fèi)評(píng)估評(píng)價(jià)方面還缺少權(quán)威的管理辦法和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。筆者認(rèn)為應(yīng)盡快開(kāi)展國(guó)省道養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目TOT模式試點(diǎn)，加快經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，實(shí)時(shí)出臺(tái)并完善相關(guān)配套政策和法規(guī)，規(guī)范評(píng)估、審批流程和監(jiān)管辦法，在實(shí)踐中使之得到更廣泛、更有效的應(yīng)用和發(fā)展。