從法制到法治 40年的一字飛躍

寇佳麗

要確定中國社會(huì)主義法治建設(shè)的時(shí)間表并不容易。新中國成立后的30年時(shí)間里，因?yàn)楦鞣N歷史原因，“法治”并未得到應(yīng)有的重視。改革開放政策實(shí)施后，法治建設(shè)隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷取得進(jìn)步。

法治是治吏，是為民

中華人民共和國成立以后，黨和國家的工作重點(diǎn)逐漸由革命向建設(shè)轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)50年代，中央政府連續(xù)提出加強(qiáng)法制建設(shè)、制定立法計(jì)劃，起草憲法、民法以及刑法典。

1978年12月，國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中，第一次明確提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制建設(shè)”，同時(shí)提出了有關(guān)法制建設(shè)的十六字方針，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

“直到此時(shí)，最常出現(xiàn)的還是‘法制這個(gè)詞，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)。1996年，我的老師王家福在中南海作題為‘關(guān)于依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的理論和實(shí)踐問題的講座，為依法治國方略的形成提供了重要的理論支持?！睘橹v義起草第四部分的中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海教授在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)這樣說。

學(xué)術(shù)界系統(tǒng)地闡述“法治”理念后，國家政府部門逐漸采用。2012年11月，黨的十八大指出，“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，明確了新的十六字方針。

現(xiàn)代法治理念的核心是治吏，限制公權(quán)力的濫用，保護(hù)民眾權(quán)益。對(duì)此，劉俊海解釋，說到底，法治就是法理上的委托代理關(guān)系。人民群眾將特定的權(quán)力交給代理人（政府部門）去行使，授予代理權(quán)的領(lǐng)域，公權(quán)力機(jī)關(guān)可以行使；沒有授予的權(quán)力，公權(quán)力機(jī)關(guān)就不能行使。法治的作用即在于此。不過，法治并非凍結(jié)公權(quán)力的行使，而是敦促政府機(jī)關(guān)在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，以為公眾謀福利為目的，更好地行使權(quán)力。

人權(quán)保護(hù)的里程碑

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，在我國法治建設(shè)進(jìn)程中，一些案例發(fā)揮了不可替代的作用，從保護(hù)民眾權(quán)利的角度看，2003年的孫志剛案不能不提。

2003年3月17日，27歲的武漢青年孫志剛在廣州街頭行走時(shí)，因未攜帶任何證件，被派出所民警帶回詢問，隨后被當(dāng)成“三無人員”（無身份證、暫住證、務(wù)工證）送至廣州市收容人員救治站。3月20日，孫志剛在救治站內(nèi)被毆打致死。

案件引起全社會(huì)對(duì)于收容遣送制度的反思和討論。

收容遣送制度可以追溯到1951年。當(dāng)時(shí)，這一制度主要針對(duì)社會(huì)無業(yè)游民和反革命分子等人群。20世紀(jì)80年代，我國流動(dòng)人口劇增，逃避計(jì)劃生育、逃婚、逃債甚至逃學(xué)的人開始規(guī)模性出現(xiàn)。1982年，國務(wù)院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《辦法》），將乞討者和“其他露宿街頭生活無著落的人”列為收容遣送的對(duì)象。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送的對(duì)象擴(kuò)大到身份證、暫住證、務(wù)工證（也稱“三證”）不全的流動(dòng)人員。

“《辦法》是在特定社會(huì)背景下實(shí)施的，有它特定的目的。任何法律都有其歷史、空間和時(shí)間的局限性，不會(huì)一成不變。此外，從根本上講，《辦法》違反了憲法賦予公民的基本權(quán)利——人身自由權(quán)。其第六條規(guī)定的被收容人員的義務(wù)，具有強(qiáng)制剝奪公民人身自由的性質(zhì)，與《憲法》規(guī)定的‘中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯不符合。”劉劍文這樣表示。

案件發(fā)生后，法學(xué)界學(xué)者紛紛上書全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法治工作委員會(huì)，建議對(duì)《辦法》進(jìn)行審查。2003年6月22日，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶簽署了第381號(hào)國務(wù)院令，公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），《辦法》隨后被廢止。

《管理辦法》提出了自愿救助原則，取消了強(qiáng)制手段，終結(jié)了在中國存在了20多年的收容遣送制度，是推動(dòng)中國民主法治進(jìn)程、完善我國人權(quán)保障立法的重要事件。

依法行政取得巨大進(jìn)步

從治理政府的角度看，法治與依法行政不可分割。

2013年2月，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。

“改革開放的40年里，行政法領(lǐng)域的‘三部曲非常值得關(guān)注，即《行政處罰法》（1996年10月1日）《行政許可法》（2004年7月1日）《行政強(qiáng)制法》（2012年1月1日）。這三部法律分別規(guī)范了政府的行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，對(duì)我國公民產(chǎn)生廣泛且普遍的保護(hù)效力，因?yàn)樯鲜鋈齻€(gè)領(lǐng)域正是政府濫用職權(quán)的重災(zāi)區(qū)。不過，更具有深遠(yuǎn)意義的，還是1990年10月1日開始生效的《行政訴訟法》。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授劉權(quán)這樣告訴《經(jīng)濟(jì)》記者。

《行政訴訟法》之所以意義非凡，不僅因?yàn)槠錇椤懊窀婀佟钡於撕戏ㄐ曰A(chǔ)，打通了制度通道，更因?yàn)樗鼮榇蟊娝汲贝蜷_了新的大門。我國擁有數(shù)千年的文化歷史，行政訴訟卻堪稱新生事物。過去相當(dāng)長的時(shí)間里，“官本位”的思維方式壓制了人民大眾維護(hù)個(gè)人權(quán)益的信心。

“《行政訴訟法》剛剛出臺(tái)的時(shí)候，大家非常高興，尤其是學(xué)者們，用歡呼雀躍來形容也不為過。實(shí)際上，這部法律最初的實(shí)施效果比較有限。從大眾的角度考慮，老百姓狀告政府，總是懷著忐忑的心情；很多時(shí)候，即使當(dāng)?shù)卣鲥e(cuò)了事情，民眾也會(huì)放棄。為什么？因?yàn)殚L期以來，大家有一個(gè)根深蒂固的想法，那就是老百姓是告不贏政府的。從政府的角度看，當(dāng)?shù)卣蛘哒賳T干預(yù)司法的情況的確時(shí)有發(fā)生。”劉權(quán)如此解釋。

這種“不敢告，不愿告”的現(xiàn)象，令《行政訴訟法》處境尷尬。隨后，最高人民法院出臺(tái)了司法解釋，鼓勵(lì)各級(jí)法院廣辟案源。1993年前后，我國行政訴訟案件增長較快，但時(shí)間不長，情況又急轉(zhuǎn)直下。

2014年，我國立法機(jī)關(guān)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，前述一些問題很大程度上得到了解決。數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國各級(jí)法院共受理一審、二審和再審行政案件331549件，同比增長10.6%；審結(jié)327429件，同比增長20%。在全國各級(jí)法院審結(jié)的225020件一審行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的案件共32895件，敗訴率為14.62%，同比上升0.84%。

不過，我國行政立法與執(zhí)行仍有不小的進(jìn)步空間。劉權(quán)告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束比較有限，因此，行政機(jī)關(guān)需要借助程序法進(jìn)行自我監(jiān)督，以減少腐敗與違法行為的發(fā)生。

“目前，我國與行政程序相關(guān)的法律和條文散見于各項(xiàng)規(guī)定中，并沒有統(tǒng)一的行政程序立法。法學(xué)界已經(jīng)呼吁了20多年，效果寥寥。2008年10月，《湖南省行政程序規(guī)定》作為地方法律規(guī)范正式實(shí)施，隨后，其他省份開始效仿。目前，關(guān)于行政程序立法，大家分成兩派，一派認(rèn)為地方政府搞就可以，不用中央政府出面；另一派認(rèn)為，應(yīng)該由中央政府出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范，地方政府負(fù)責(zé)細(xì)則就好。”劉權(quán)這樣說。

法治理念逐漸深入人心

“法治社會(huì)”的理念已經(jīng)提出16年了，對(duì)我國法治建設(shè)成果深有體會(huì)的還有那些奔跑在一線的法律工作者。

“從我接觸律師這個(gè)行業(yè)第一天起，周圍人就都告訴我，‘找律師就是找關(guān)系。在很多人看來，律師簡直就是國家機(jī)關(guān)工作人員和當(dāng)事人之間的‘中介，而非提供法律服務(wù)的專業(yè)人士。這讓人感到心酸甚至恥辱。”北京市盈科律師事務(wù)所高級(jí)合伙人葉庚清這樣告訴《經(jīng)濟(jì)》記者。

2008年，葉庚清接待了職業(yè)生涯的第一位當(dāng)事人，一位年紀(jì)不足30歲的男士。面談時(shí)，當(dāng)事人直接問：“你是朝陽的律師，那你認(rèn)識(shí)朝陽區(qū)法院刑庭的庭長嗎？”葉庚清予以否認(rèn)。不料對(duì)方卻略帶憤怒地起身離開，順便甩下一句：“連庭長都不認(rèn)識(shí)，沒用?！贝稳?，當(dāng)他再次與上述當(dāng)事人取得聯(lián)系時(shí)，當(dāng)事人卻說：“找你還不就是希望找關(guān)系，你有關(guān)系了再聯(lián)系我吧?！庇谑牵殬I(yè)生涯的第一筆業(yè)務(wù)在未能了解一絲一毫案情的狀況下草草收?qǐng)?，個(gè)中滋味讓葉庚清至今記憶猶新。

今天，執(zhí)業(yè)十多年的葉庚清已不再會(huì)因“關(guān)系”問題感到窘迫，反倒是當(dāng)事人，“換了一副面孔”。

前段時(shí)間，一位滿頭白發(fā)的老人在女兒的陪伴下找到葉庚清，希望為兒子聘請(qǐng)律師。簡單陳述案情后，老人有些膽怯地詢問，是否可以在公安機(jī)關(guān)找找熟人，好讓涉案的兒子早些回家。沒想到，不等葉庚清回應(yīng)，老人的女兒就非常堅(jiān)定地說：“我們找律師，就是為了尋求法律上的幫助，法治社會(huì)不興找關(guān)系那一套?！?/p>

“我真的非常感動(dòng)。法律人的夢(mèng)想就是法治理念深入人心，大家都相信法律，而不是相信關(guān)系、走后門。老人女兒的一番話，至少代表著我們的夢(mèng)想不再是書本上的空話?！比~庚清如此感慨。

律師是民間法律工作者。在刑事案件中，律師的作用更為明顯，因?yàn)槌怂痉C(jī)關(guān)辦案人員外，律師是唯一能夠直接接觸在押人員的群體。而“會(huì)見難”曾一度困擾很多從事刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)的律師。執(zhí)業(yè)初期，葉庚清也曾在需要會(huì)見尋釁滋事案件的嫌疑人時(shí)，被7次拒之門外。如今，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，大多數(shù)刑事案件的會(huì)見不存在障礙；部分地區(qū)為了保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，方便會(huì)見，推出了網(wǎng)站、電話、微信預(yù)約會(huì)見等便捷措施；個(gè)別看守所甚至實(shí)現(xiàn)了周末會(huì)見。

法治改革關(guān)乎每一個(gè)人

北京揚(yáng)濤律師事務(wù)所主任楊濤也是一名有多年執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師。對(duì)于改革開放和法治建設(shè)，他最大的感受并不是來自“律師”這一職業(yè)，而是來自他成為律師的過程。

“我是1982年1月出生的，當(dāng)年年底，我國現(xiàn)行《憲法》正式實(shí)施。因此，我是跟‘八二憲法同齡的法律人?！睏顫院赖貙?duì)《經(jīng)濟(jì)》記者說。

他出生的那一年，自己的叔叔考上了“少數(shù)民族干部”，進(jìn)入當(dāng)?shù)乜h司法局工作。律師制度恢復(fù)以后，叔叔成為新中國的第一批律師，也是楊濤所在縣城的第一家律師事務(wù)所的主任?！暗谝慌币馕吨缚蓴?shù)。在楊濤的記憶里，自己的叔叔是全縣第一批家里裝電話、第一批用手機(jī)、第一批擁有私家汽車的人。

“他的汽車，比縣長的還好。盡管后來進(jìn)入了省司法廳工作，他早年的律師從業(yè)經(jīng)歷，卻足以給我留下刻骨銘心的影響。高考填報(bào)志愿，我寫的全都是法律專業(yè)。當(dāng)時(shí)中國政法大學(xué)是我夢(mèng)想中的選擇，無奈分?jǐn)?shù)不夠高，我最終就讀了中國人民公安大學(xué)的法律系。”楊濤這樣回憶。

在他的印象里，高考（1999年）那年，是歷史性的“擴(kuò)招年”，借助“依法治國”的東風(fēng)，各大高校法學(xué)專業(yè)的擴(kuò)招“來勢(shì)洶涌”，從側(cè)面反映了全社會(huì)對(duì)“法治社會(huì)”的熱情與憧憬。

在很多人看來，大學(xué)教育就是“技工教育”，傳授人們用來生活的專業(yè)技能。也因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國受過法學(xué)專業(yè)教育的人太多了，反倒為就業(yè)帶來一定壓力。

“讀什么專業(yè)與從事什么工作并不存在必然聯(lián)系。法學(xué)教育可以訓(xùn)練一個(gè)人的邏輯思辨能力、自由平等理念、對(duì)程序正義的要求和對(duì)民主政治的向往，這恰恰是我們國家需要的，也是法治建設(shè)需要的。在我看來，我們國家接受專業(yè)法學(xué)教育的人不是太多而是太少。只有當(dāng)一個(gè)社會(huì)的大多數(shù)人普遍了解了法治的精神和內(nèi)涵，對(duì)法治有了出于內(nèi)心的真實(shí)需求，法治社會(huì)才算是真的達(dá)到了。因?yàn)樾切侵穑倳?huì)燎原。”楊濤補(bǔ)充道。