從地方債務(wù)問(wèn)責(zé)看隱性債務(wù)處置

8月底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，與此同時(shí)多地也出臺(tái)化解隱性債務(wù)的方案。

目前披露的違法違規(guī)舉債行為主要集中在違規(guī)承諾上，包括違規(guī)出具承諾函、承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)和承諾回購(gòu)。另外，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與地方違法違規(guī)舉債的監(jiān)管也從很早就開(kāi)始了，監(jiān)管的重點(diǎn)主要有兩點(diǎn)：一是金融機(jī)構(gòu)違規(guī)發(fā)放政府融資平臺(tái)貸款；二是違規(guī)接受或要求地方政府提供擔(dān)保。

海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家姜超認(rèn)為，問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立將約束地方隱性債務(wù)擴(kuò)張，這也意味著化解存量債務(wù)將更多依靠地方政府“自力更生”。

從時(shí)間上來(lái)看，2017年起銀保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保的監(jiān)管開(kāi)始變得嚴(yán)格，問(wèn)責(zé)數(shù)量也明顯上升，而且銀保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)可以具體到個(gè)人，如宜良縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社違規(guī)向平臺(tái)公司發(fā)放社團(tuán)貸款的相關(guān)責(zé)任人就受到了警告和罰款。

事實(shí)上，各地省級(jí)政府在2017年的省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中就已經(jīng)開(kāi)始披露各市縣存在的違規(guī)舉債現(xiàn)象。部分省份披露的具體的違法違規(guī)舉債擔(dān)?，F(xiàn)象有以下幾點(diǎn)：一是部分市縣采用BT模式、政府購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)行了不規(guī)范融資；二是一些政府單位違規(guī)向企業(yè)進(jìn)行借款；三是一些平臺(tái)公司通過(guò)棚改等項(xiàng)目舉債政府債務(wù)；四是一些政府通過(guò)質(zhì)押公益性資產(chǎn)進(jìn)行融資。

總體來(lái)看，各地方政府披露的違規(guī)舉債方式與中央披露的相近，但無(wú)論是地方還是中央，披露的數(shù)量和涵蓋范圍仍相對(duì)較小。

目前存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解依靠?jī)煞N途徑：一是新一輪隱性債務(wù)的擴(kuò)張（如2015-2017年P(guān)PP和政府購(gòu)買服務(wù)新增隱性債務(wù)）；二是依靠地方政府財(cái)政支出或處置資產(chǎn)的收入。

“地方官員要用基建拉動(dòng)短期經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，欠的債下任來(lái)還，所以地方政府隱形債務(wù)不斷擴(kuò)張。由于缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，在違規(guī)新增隱性債務(wù)的成本極低的吸引下隱性債務(wù)規(guī)模仍迅速增長(zhǎng)。問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立將降低上述投融資沖動(dòng)，政府新增隱性債務(wù)的意愿將大大降低?！苯f(shuō)。

7月以來(lái)積極財(cái)政意圖明顯，但基建投資仍在探底，雖然今年新增了1.35萬(wàn)億元專項(xiàng)債，但姜超測(cè)算，過(guò)去三年隱性債務(wù)年均增量高達(dá)8萬(wàn)億元左右。姜超指出，專項(xiàng)債增加難以抵消隱性債務(wù)的萎縮，而隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)施將對(duì)隱性債務(wù)擴(kuò)張形成抑制，從而持續(xù)拖累基建投資。

2017年初，國(guó)家開(kāi)始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過(guò)審計(jì)署（披露違法違規(guī)舉債現(xiàn)象）和財(cái)政部（披露違法違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)結(jié)果）進(jìn)行披露。2017年12月以后，財(cái)政部公布的地方政府問(wèn)責(zé)結(jié)果數(shù)量明顯提升。

姜超表示，問(wèn)責(zé)機(jī)制不會(huì)加強(qiáng)政府對(duì)于存量債務(wù)保剛兌（剛兌就是剛性兌付，指的是投資某個(gè)理財(cái)產(chǎn)品到期了，必須、必然、必定要按照先前約定的本金和利率進(jìn)行返還）的意愿。姜超從三個(gè)方面進(jìn)行了解釋：一是存量債務(wù)如果由前任所舉借，屬于歷史遺留問(wèn)題，終身追責(zé)原則下，現(xiàn)任無(wú)需對(duì)其負(fù)主要責(zé)任；二是如果是在2017年7月以前舉借，由于國(guó)內(nèi)的追責(zé)機(jī)制一般遵循新老劃斷，政府對(duì)防范新增債務(wù)的積極性將明顯高于化解存量債務(wù)；三是現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)案例來(lái)看，國(guó)家層面尚未出現(xiàn)因存量債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行問(wèn)責(zé)的案例。

從問(wèn)責(zé)的違規(guī)債務(wù)舉借時(shí)間來(lái)看，多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新預(yù)算法實(shí)施之后到2017年全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)之前。

姜超強(qiáng)調(diào)，中央政府對(duì)違法違規(guī)舉債的整改要求十分嚴(yán)格，所形成的隱性債務(wù)或者違規(guī)債務(wù)需要全部清除。

值得注意的是，對(duì)地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的責(zé)任人，大多受到了行政撤職或降級(jí)處分，其中部分直接責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

“2018年7月以前在進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)候涉及的時(shí)任責(zé)任人相對(duì)較少，而近期的問(wèn)責(zé)中幾乎都涉及了對(duì)時(shí)任責(zé)任人的處罰，這反映了‘終身問(wèn)責(zé)機(jī)制有所加強(qiáng)?！苯f(shuō)。

（文/劉璐 來(lái)源/經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)）