日本自民黨黨紀(jì)監(jiān)督制度探析

龍雪崗

[摘 要]在競爭型政黨體制下，政黨競爭是政黨加強自我建設(shè)的最直接動力。1993年日本自民黨執(zhí)政地位的喪失，意味著自民黨一黨獨大的終結(jié)。面對外部競爭壓力增強、內(nèi)部腐敗問題突出、派閥政治林立的局面，自民黨試圖通過加強黨紀(jì)監(jiān)督的有效性、強化總裁在黨紀(jì)監(jiān)督中平衡派閥政治的能力及健全黨紀(jì)監(jiān)督的獎懲機制來提升自我凈化能力。然而，由于其黨紀(jì)監(jiān)督是以派閥政治為基礎(chǔ)，黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威來自于國家權(quán)力，其黨紀(jì)監(jiān)督效力十分有限。

[關(guān)鍵詞]自民黨；黨紀(jì)監(jiān)督；制度；弊端

[中圖分類號] D73/77 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）10-0059-03

日本自民黨在1993年及2009年兩度失去政權(quán)后，于2011年制定《自民黨規(guī)律規(guī)約》，試圖通過加強黨紀(jì)監(jiān)督來減少政黨腐敗、派閥斗爭，增強自民黨內(nèi)聚力，以更好應(yīng)對來自其他政黨的執(zhí)政挑戰(zhàn)。這意味著自民黨在經(jīng)濟績效合法性逐漸退卻的環(huán)境下，試圖通過加強黨紀(jì)監(jiān)督、塑造良好政黨形象來鞏固合法性基礎(chǔ)、增強自身競爭力，這是自民黨從“經(jīng)濟時代”過渡到“政治時代”過程中政黨發(fā)展的必然要求，然而由于其黨紀(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)、權(quán)力來源存在局限性，其黨紀(jì)監(jiān)督弊端頻現(xiàn)。

一、自民黨加強黨紀(jì)監(jiān)督的內(nèi)在原因

1993年自民黨下野，其一黨獨大的局面迎來終結(jié)，這意味著日本政黨政治發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變，即合法性基礎(chǔ)從經(jīng)濟績效過渡到社會資本的積累，也即日本政黨政治從“經(jīng)濟時代”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢螘r代”[1]。為此，自民黨試圖通過強化黨紀(jì)監(jiān)督來增加執(zhí)政的社會資本、增強競爭力以鞏固執(zhí)政地位。在兩度失去執(zhí)政地位后，2011年1月實施《自民黨規(guī)律規(guī)約》及2015年修改日本自民黨《黨則》，并強調(diào)“為實現(xiàn)黨的理念，我們制定本黨章，嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律、強化黨的組織和活動，以此規(guī)范黨的運營”[2]。加強黨紀(jì)監(jiān)督是自民黨應(yīng)對內(nèi)外執(zhí)政壓力的重要舉措，主要有以下三方面原因：

首先，外部執(zhí)政壓力是自民黨加強黨紀(jì)監(jiān)督的直接動因。1967年的議會選舉中，自民黨的議席首度跌至50%以下，意味著在野黨聯(lián)合執(zhí)政成為可能。1993年執(zhí)政地位的喪失，標(biāo)志著自民黨一黨獨大的終結(jié)。自1991年11月到2017年12月，自民黨的總執(zhí)政時間占78.26%，但是，此間其他政黨的執(zhí)政韌性總體呈上升趨勢。1993年上臺的新黨執(zhí)政時間占2.34%；1994年的新生黨為0.67%，社會黨為5.69%；2009年10月上臺的民主黨為13.04%。因此，激烈的政黨競爭成為自民黨加強黨紀(jì)監(jiān)督的直接動力。

其次，因腐敗問題突出，執(zhí)政合法性受到民眾的質(zhì)疑。自民黨不斷吸收“官僚”這一群體入黨，進而形成“黨”“官僚”“財團”“三位一體”的格局?！叭灰惑w”格局下“自民黨政治資源的缺乏及其自我凈化能力的下降，均使自民黨一黨獨掌政權(quán)的舊有政治體制受到挑戰(zhàn)”[3]。2010年自民黨修訂《2010年綱領(lǐng)》時強調(diào)“經(jīng)濟增長乏力和財政惡化帶來財政不健全的困苦”[4]。此困苦是“三位一體”格局及自我監(jiān)督不足的情況下自民黨內(nèi)部腐敗的結(jié)果，隨著社會認同度的不斷下降，其執(zhí)政合法性也受到質(zhì)疑。為此，自民黨試圖通過加強黨紀(jì)監(jiān)督來強化民眾認同，增強執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

最后，激烈的派閥政治，嚴(yán)重削弱了自民黨的內(nèi)聚力、競爭力。派閥政治是自民黨自成立以來的固有特性，根源是其成立之初由政見不同的幾個政黨合并而成，其下臺之后，這種派閥分歧因混雜著不同形式的人身依附關(guān)系、利益分配及政策分歧愈演愈烈?？梢哉f，“日本自民黨的歷史就是一部派閥抗?fàn)幨罚且徊颗砷y興衰更替、聚散離合的歷史，自民黨也與派閥共生共存”[5]。

中選區(qū)制度成為自民黨派閥政治發(fā)展及腐敗蔓延的催化劑。1947年到1994年日本眾議院議員采取中選舉區(qū)制度，即將全國分為117個選區(qū)，單個選區(qū)內(nèi)不分政黨、不按派閥、不設(shè)門檻地選出3—5名眾議院議員，并且實行無記名單票制，按照得票順序，依次排名。這樣的選舉制度使得僅依靠政黨無法保證在選舉中獲勝，因為很容易出現(xiàn)“同室操戈”的現(xiàn)象，因此當(dāng)選的關(guān)鍵在于候選人所依附的派閥力量大小及個人后援會的支持。這極大地導(dǎo)致了自民黨派閥政治與政治獻金的統(tǒng)一。

此外，自民黨內(nèi)部的職位分配遵從“派閥均衡”及“年功序列”原則，這不僅加劇了黨內(nèi)派系爭奪，同時還加劇黨內(nèi)腐敗的蔓延?！半m然派系屬于黨內(nèi)非正式組織，但實際上都高度組織化了，他們各自的事務(wù)所獨立進行會計運作，并配有專門的職員。”[6]所以，在派閥政治高度組織化的政黨，加強黨紀(jì)監(jiān)督的獨立性、強化黨內(nèi)整合成為抑制派閥政治的關(guān)鍵。

二、自民黨加強黨紀(jì)監(jiān)督的舉措

20世紀(jì)90年代，自民黨內(nèi)部的腐敗及派閥政治造成黨內(nèi)離散，進而引發(fā)民眾對其的政治信任持續(xù)下滑，加之民主黨、社會黨、新黨、新生黨等聯(lián)合執(zhí)政成為可能且執(zhí)政的韌性不斷增強，自民黨內(nèi)憂外患極其嚴(yán)重。因此，自民黨必須通過加強黨紀(jì)監(jiān)督，來“滿足民眾日趨增多的訴求，更廣泛和動態(tài)地從制度方面推動改革，持續(xù)培養(yǎng)公眾的民主觀念和新的政治價值”[7]。黨紀(jì)監(jiān)督成為自民黨自我凈化、培育政治信任、鞏固執(zhí)政地位的重要舉措。自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督主要表現(xiàn)在《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》的相關(guān)規(guī)定之中。

首先，保證黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性。主要表現(xiàn)在三個方面：其一，執(zhí)紀(jì)權(quán)是由黨內(nèi)最高法《黨則》加以規(guī)定，還輔之以《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)依據(jù)，并以全體黨員為監(jiān)督對象，以法律保證監(jiān)督效力的發(fā)揮。其二，以國家權(quán)力為依托。自民黨《黨則》明確規(guī)定黨紀(jì)委員會成員由黨大會選任，在人員分配上按照“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；總裁從黨所屬的國會議員中推薦的人，2人；從前三項以外的人中，由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學(xué)識的人，4名”[8]。同樣的，政治倫理審查會的18名成員中，“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；從前兩項以外的黨員，2人；由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學(xué)識的人，4名”[9]。自民黨黨紀(jì)委員會及政治倫理審查會成員與國會成員往往交叉復(fù)合，將國家的立法性權(quán)威轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)性權(quán)威，增強黨紀(jì)監(jiān)督的有效性。其三，靠近組織權(quán)力中心。黨大會是自民黨最大的權(quán)力機構(gòu)，黨紀(jì)委員會是黨大會之下的四大組織機構(gòu)①之一。

其次，增強總裁平衡派閥政治的能力。黨紀(jì)監(jiān)督的有效性不僅取決于監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，還取決于總裁平衡派閥政治的能力。總裁成為黨紀(jì)平衡派閥政治、加強黨內(nèi)團結(jié)的重要依靠。增強總裁作用主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，總裁控制黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)機構(gòu)的人事權(quán)；其二，人事的控制轉(zhuǎn)化成黨紀(jì)監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)的控制。日本自民黨最新的《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》中關(guān)于黨紀(jì)委員會、干事長及政治倫理審查會的人事任免的規(guī)定折射出派閥政治互相制衡的影子，總裁在各方力量中具有決定性作用。一方面，黨紀(jì)委員會成員的分配體現(xiàn)出“派閥均衡”的原則，而總裁通過控制1/3的人事權(quán)來保證其在各派閥中的主導(dǎo)地位；另一方面，在自民黨的《黨則》中明確規(guī)定“干事長在得到總務(wù)會的承認后，由總裁決定”[10]，《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》也規(guī)定政治倫理審查會委員在一定原則基礎(chǔ)上“經(jīng)總務(wù)會承認后，由總裁指名”[11]。

最后，優(yōu)化黨紀(jì)監(jiān)督的獎懲機制。激勵及懲罰是規(guī)范黨員政治行為的有效方式。自民黨在經(jīng)濟績效時代，黨內(nèi)獎懲機制更多的是以經(jīng)濟利益為誘導(dǎo)，在政治時代則多是通過榮譽及利益的雙重驅(qū)動，并輔之以特定的政治倫理。在《黨則》及《自由民主黨規(guī)律規(guī)約》中，“賞罰”機制是自民黨加強黨紀(jì)監(jiān)督的重要形式。激勵機制主要是給予黨員特殊的榮譽來倡導(dǎo)某種政治行為，在黨大會上由總裁進行頒獎的方式可以增強黨員的儀式感、榮譽感，強化黨員的身份認同。在日本這一等級觀念極強的國度里，這種激勵方式極其有效。

構(gòu)建靈活的黨內(nèi)懲罰機制。其靈活性主要表現(xiàn)在三個方面：其一，處罰形式的多樣性，自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的主要形式有“勸告遵守黨章；告誡；停止黨內(nèi)職務(wù)；勸告辭去國會及政府職務(wù)；選舉時不推薦公認；停止黨員資格；勸告退黨；開除”[12]等8個不同強度。多層次的黨紀(jì)處罰可以增強其適應(yīng)性，強化黨紀(jì)對政治行為的規(guī)范效果。其二，根據(jù)不同的執(zhí)行效力和監(jiān)督對象規(guī)定不同的執(zhí)紀(jì)主體。政治倫理審查會對議員的政治倫理具有調(diào)查權(quán)，由黨紀(jì)委員會進行紀(jì)律處罰。其三，內(nèi)容的針對性。主要就擾亂黨的紀(jì)律、損害黨的品行、違背黨的決議這三種行為進行黨紀(jì)處分。腐敗被納入到損害黨的品行之中，其懲處機制在《政黨助成法》及《政治資金規(guī)正法》中都有具體規(guī)定。

三、自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的弊端

自民黨黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威性是建立在“派閥均衡”的基礎(chǔ)之上的，因而其權(quán)力非常有限。派閥政治及“總裁—首相”一體下的黨紀(jì)監(jiān)督缺乏獨立性、權(quán)威性，自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督存在較大局限性：

以“派閥”政治為基礎(chǔ)的黨紀(jì)監(jiān)督效力十分有限。即使自民黨的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)由國家法律規(guī)定，且有國家權(quán)力的滲透，然而在派閥斗爭激烈的自民黨中，其監(jiān)督的空間狹小、效力有限。因為派閥政治在自民黨組織中已經(jīng)實現(xiàn)制度化運作，包括總裁的選定及職位多寡、高低分配都是根據(jù)派閥勢力的強弱進行分配，“分肥”制度下自民黨派閥斗爭基本保持在可控范圍之內(nèi)且能有效防止政黨分裂，保證了政黨的相對穩(wěn)定、團結(jié)，從而基本實現(xiàn)了對黨紀(jì)監(jiān)督的功能性替代，黨紀(jì)監(jiān)督的空間及效力被進一步削弱。

黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)威來源于國家權(quán)力，缺乏獨立性。日本自民黨的長期執(zhí)政地位促使其自我建設(shè)與國家建設(shè)呈現(xiàn)出一體同構(gòu)的現(xiàn)象，尤其是在人員結(jié)構(gòu)上。如總裁與首相“異體同一”；黨紀(jì)委員會及政治倫理審查會也表現(xiàn)出黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)與國家權(quán)力相結(jié)合的特點。所以自民黨黨紀(jì)監(jiān)督往往是以國家的行政現(xiàn)象表現(xiàn)出來，這種黨紀(jì)監(jiān)督的權(quán)威主要來源于國家權(quán)力，但是在競爭性政黨體制下，多黨執(zhí)政使這種權(quán)威帶有間歇性特點，無法滿足黨紀(jì)監(jiān)督常態(tài)化的需要。

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注釋

①四大組織機構(gòu)是指黨紀(jì)委員會、總務(wù)會、兩院職員總會、總裁

作者系中共上海市委黨校研究生

責(zé)任編輯：沈 潔