新型城鎮(zhèn)化背景下包頭市小城鎮(zhèn)發(fā)展策略研究

李 鑫 姜 猛

(1.包頭市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，內(nèi)蒙古 包頭 014030; 2.包頭市測繪院，內(nèi)蒙古 包頭 014030)

包頭市是內(nèi)蒙古自治區(qū)第一大城市，現(xiàn)轄昆都侖區(qū)、青山區(qū)、東河區(qū)和九原區(qū)四個市區(qū)，石拐區(qū)和白云鄂博2個工礦區(qū)，土默特右旗、固陽縣和達(dá)茂聯(lián)合旗三個農(nóng)牧業(yè)旗縣，近年來，包頭市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，但是包頭市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)，量大面廣，是城鄉(xiāng)要素交換，資源流動，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的必有之路。推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的傳輸紐帶和基礎(chǔ)動力。

1 包頭市小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年，包頭市國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)3 867.63億元，其中中心城區(qū)國民生產(chǎn)總值3 340.28億元，占全市的86%，同比增長7.6%。旗縣區(qū)城鎮(zhèn)僅占國民經(jīng)濟(jì)總量的14%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡。

受經(jīng)濟(jì)水平的影響，包頭市對小城鎮(zhèn)的關(guān)注度一直不夠，自2005年，包頭作為自治區(qū)第一批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)以來，逐年加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，對小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)注日益增強(qiáng)。

包頭市共有小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)(蘇木)36個，其中中心城區(qū)11個，外五旗縣區(qū)25個。占總量70%的旗縣區(qū)小城鎮(zhèn)，僅集聚了12%的城鎮(zhèn)人口，發(fā)展滯后的小城鎮(zhèn)和大面積村莊形成了包頭市兩極分化的發(fā)展態(tài)勢。

1.2 小城鎮(zhèn)分布特征

1.2.1小城鎮(zhèn)整體分布不均

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、蘇木的分布密度來看，中心城區(qū)為5.8個/1 000 km2，石拐區(qū)2.6個/1 000 km2，土右旗為3.4個/1 000 km2，固陽縣1.2個/1 000 km2，地廣人稀的達(dá)茂旗每1 000 km2鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不到1個(僅為0.7個)?？梢娻l(xiāng)鎮(zhèn)蘇木分布極其不平衡。

1.2.2大青山以南城鎮(zhèn)呈東西軸向集中分布

大青山以南地區(qū)處在山前平原地帶，城鎮(zhèn)較為密集，主要沿京包鐵路和主要道路分布，呈現(xiàn)東西軸向分布特征，且主要集中于主要交通干線兩側(cè)。

1.2.3大青山以北城鎮(zhèn)呈分散分布

大青山以北地區(qū)小城鎮(zhèn)分布整體上較為稀疏，城鎮(zhèn)數(shù)量少，且大部分小城鎮(zhèn)只是一個較大的行政村，且鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間距離較遠(yuǎn)，聯(lián)系不緊密，少數(shù)城鎮(zhèn)的分布與礦產(chǎn)資源的分布有關(guān)，其余則一定程度上符合中心地理論。

2 當(dāng)前包頭市小城鎮(zhèn)發(fā)展的特征

2.1 規(guī)模特征

2.1.1人口現(xiàn)狀

2016年，包頭市常住人口為285.75萬人，其中城鎮(zhèn)人口為237.09萬人，鄉(xiāng)村人口48.66萬人。全市城鎮(zhèn)化率為83%。

包頭市城鎮(zhèn)化水平差異明顯，中心城區(qū)城鎮(zhèn)化水平高，而外圍旗縣區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，且大量的城鎮(zhèn)人口集中于旗縣域中心鎮(zhèn)。尤其是固陽縣的非農(nóng)人口比例為30%，其中74.1%的非農(nóng)人口集中在金山鎮(zhèn)，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非農(nóng)人口合起來僅占全縣的25.9%。達(dá)茂旗的非農(nóng)人口有66.6%集中在百靈廟鎮(zhèn)，見圖1。

2.1.2用地現(xiàn)狀

人口分布的不均，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)落后，尤其是山北地區(qū)小城鎮(zhèn)，用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。

2.1.3經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

包頭市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中心城區(qū)小城鎮(zhèn)、資源型小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，旗縣區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)和其他小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，旗縣區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量占總量的70%，對包頭市國民經(jīng)濟(jì)水平的貢獻(xiàn)值僅占18%，見圖2。

2.2 職能特征

包頭市小城鎮(zhèn)主要分布于國道、省道、鐵路等交通干線沿線，部分小城鎮(zhèn)隨著周邊礦產(chǎn)資源的分布而建設(shè)，呈現(xiàn)出受交通條件影響的較大的特征。

山北小城鎮(zhèn)以農(nóng)牧業(yè)服務(wù)型、工礦加工型和草原文化旅游型為主；山南地區(qū)條件較好的小城鎮(zhèn)成為中心城區(qū)和縣城的產(chǎn)業(yè)承接地，接受一部分產(chǎn)業(yè)外溢，呈現(xiàn)出與中心城區(qū)和旗縣區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的特征。

3 包頭市小城鎮(zhèn)發(fā)展策略

3.1 合理劃定城市發(fā)展圈，促進(jìn)小城鎮(zhèn)集中發(fā)展

通過市域生態(tài)本底分析，綜合考慮土地利用現(xiàn)狀，將市域空間劃分為生態(tài)敏感保護(hù)區(qū)、山地生態(tài)保育區(qū)、農(nóng)牧業(yè)開發(fā)利用區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)控制區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)五個分區(qū)，對不同分區(qū)提出分類管控，以實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)集中發(fā)展。

新一輪城市總體規(guī)劃在綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等諸多因素的基礎(chǔ)上，將緊鄰城區(qū)的7個城鎮(zhèn)，包括河?xùn)|鎮(zhèn)、青福鎮(zhèn)、興勝鎮(zhèn)、麻池鎮(zhèn)、昆河鎮(zhèn)、哈林格爾鎮(zhèn)、萬水泉鎮(zhèn)，部分用地按照城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)改居。

3.2 整合城鎮(zhèn)資源，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)向中小城市轉(zhuǎn)變，形成新的城市增長極

進(jìn)一步強(qiáng)化包頭市“中心城區(qū)—中小城市—小城鎮(zhèn)”的空間結(jié)構(gòu)模式，推動薩拉齊鎮(zhèn)向新型中等城市轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)其輻射帶動能力，使其成為成為呼包鄂三市的重要的產(chǎn)業(yè)承接地。

加快推進(jìn)白云鄂博和達(dá)茂旗合并建市，強(qiáng)化包頭市北方重要的生態(tài)安全屏障和祖國北疆安全穩(wěn)定屏障建設(shè)，建設(shè)邊貿(mào)型小城市。

通過小城鎮(zhèn)向中小城市的轉(zhuǎn)變，使市域北部和東部城鎮(zhèn)的發(fā)展模式由平鋪式向重點(diǎn)集中式轉(zhuǎn)變，由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)，形成新的城市增長極。

3.3 明晰城鎮(zhèn)職能，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)分類引導(dǎo)

包頭市城鎮(zhèn)職能劃分為綜合型、工礦型、旅游服務(wù)型、口岸型、農(nóng)牧集散服務(wù)型五種類型，各類型城鎮(zhèn)實(shí)行分工合作，錯位發(fā)展，建設(shè)各具特色的小城鎮(zhèn)。

綜合型城鎮(zhèn)以中心城區(qū)、輔城和旗縣政府所在地鎮(zhèn)為主，是所在區(qū)域的綜合型服務(wù)中心，發(fā)揮承接、傳導(dǎo)經(jīng)濟(jì)輻射和中心城區(qū)壓力的功能。旅游服務(wù)型城鎮(zhèn)在確保生態(tài)紅線的前提下，適度開發(fā)為旅游景區(qū)提供度假、休閑服務(wù)。口岸型城鎮(zhèn)主要是借鑒對蒙古的口岸資源，打造自治區(qū)向北開放的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。工礦加工制造型城鎮(zhèn)主要是為城市工業(yè)發(fā)展的新載體，發(fā)展新型工業(yè)，承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)牧集散服務(wù)型城鎮(zhèn)突出其基層服務(wù)型功能，保持其服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的作用。

3.4 促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的融合

鋼鐵產(chǎn)業(yè)的初加工向山北小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，靠近白云鄂博鐵礦石產(chǎn)地，降低了運(yùn)輸成本；煤化工產(chǎn)業(yè)向東推進(jìn)，以新型產(chǎn)業(yè)帶動輔城薩拉齊的建設(shè)；裝備制造產(chǎn)業(yè)集中于中心城區(qū)北部，與石拐工業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

通過包頭市中心城區(qū)與旗縣區(qū)小城鎮(zhèn)之間的功能整合提升發(fā)展動力，以產(chǎn)業(yè)競合構(gòu)建聯(lián)動體系，結(jié)合包頭市產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，周邊小城鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)持錯位互補(bǔ)原則，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展質(zhì)量和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

3.5 縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵

小城鎮(zhèn)是未來拉動消費(fèi)需求的主體，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平，真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)服務(wù)“三農(nóng)”帶動鄉(xiāng)村嘎查經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)以小型化、分散化、循環(huán)化為主，積極打造綠色小城鎮(zhèn)。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的創(chuàng)新模式，大力推廣PPP模式推進(jìn)政府與個人組織的合作共建模式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享和雙邊共贏的伙伴關(guān)系。

4 結(jié)語

“郡縣治則天下安”，如何有重點(diǎn)的發(fā)展小城鎮(zhèn)是關(guān)乎到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會安全穩(wěn)定的大事，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略推手。對于包頭市的小城鎮(zhèn)，應(yīng)選擇交通條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的建制鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展，推進(jìn)其向中小城市轉(zhuǎn)變。優(yōu)先支持中心城區(qū)周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)、旗縣政府所在地城鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。

加強(qiáng)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)，圍繞戶籍制度、土地制度和財(cái)稅制度等制度性改革，進(jìn)一步促進(jìn)小城鎮(zhèn)人口集聚，促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，提高外五旗縣區(qū)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。

形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的帶動作用，推進(jìn)小城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。