電力建設(shè)項目建設(shè)征地流程探討及建議

李小松 趙穎博 王 真 方 勇

（國網(wǎng)河南省電力公司新野縣供電公司，河南南陽473500）

0 引言

隨著近年來電力建設(shè)項目依法合規(guī)要求的不斷提高和土地管理政策的日趨收緊，涉及征地的電力建設(shè)項目在項目征地、權(quán)證辦理等工作中經(jīng)常遇到各類難題，碰觸各類土地政策紅線。新野縣供電公司近年來先后協(xié)調(diào)建設(shè)了500 kV南陽南變電站、220 kV新野西變電站、110 kV上莊變電站等輸變電新建工程，通過土地部門按照公共事業(yè)項目單選址用地需求申報、土地劃撥等程序順利取得有關(guān)權(quán)證。

本文就結(jié)合實(shí)際辦理中的政策敏感點(diǎn)和處理方法進(jìn)行專題探討分析，希望對電力項目的順利落地實(shí)施提供一些有益的幫助，積極提高電力建設(shè)項目征地及權(quán)證辦理的效率，大大提升電網(wǎng)建設(shè)效益。

1 電力建設(shè)項目建設(shè)征地程序

電力建設(shè)項目的全過程按照工程建設(shè)管理程序可分為規(guī)劃選址階段（含可研）、項目前期階段、工程前期階段、工程實(shí)施階段、權(quán)證辦理階段，涉及的政府職能部門有土地部門、規(guī)劃部門、林業(yè)部門、水利部門等，其中林業(yè)部門主要是涉及林地類項目的調(diào)整和有關(guān)政策，屬于個例，本文不再探討。本文主要按照常規(guī)項目考慮土地、規(guī)劃政策的影響并進(jìn)行問題分析。根據(jù)近年來工程建設(shè)實(shí)際和有關(guān)程序，將電力建設(shè)項目征地流程（圖1）簡要?dú)w納如下，并對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行探討分析。

1.1 規(guī)劃選址階段

在項目規(guī)劃選址階段不僅要求對變電站落點(diǎn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行比選，還應(yīng)積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，?zhǔn)確了解當(dāng)?shù)厣缜槊褚狻Ｌ貏e需要關(guān)注被征地農(nóng)民的民族成分、是否同意項目建設(shè)、人均耕地面積、當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系等信息并進(jìn)行綜合分析，征求意見的主體是鄉(xiāng)村兩級政府，要盡量規(guī)避后期征地過程中因引發(fā)歷史遺留矛盾等引起阻工等惡性事件發(fā)生，從而影響工程建設(shè)進(jìn)程。

圖1 電力建設(shè)項目建設(shè)征地工作流程圖

在選址階段務(wù)必要關(guān)注最新的規(guī)劃政策和土地政策，土地政策方面要及時結(jié)合土地規(guī)劃積極了解有關(guān)信息，避免碰觸“基本農(nóng)田”政策紅線。對于選址在“一般農(nóng)田”或“規(guī)劃建設(shè)用地”的項目要積極通過“規(guī)劃聽證論證”等方式，完成土地利用規(guī)劃調(diào)整。在此環(huán)節(jié)，建議電網(wǎng)規(guī)劃部門務(wù)必工作前置，及時結(jié)合土地規(guī)劃部門完成土地利用規(guī)劃修編工作中的“上圖上表”工作，積極將站址布點(diǎn)固化到土地規(guī)劃成果中，為后期項目建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

在市政規(guī)劃層面，尤其要關(guān)注城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的變電站落點(diǎn)情況。與規(guī)劃部門及時溝通，從站址選擇、高低壓走廊、管廊規(guī)劃等方面積極予以配合。特別要關(guān)注產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等新興負(fù)荷增長點(diǎn)的控制性規(guī)劃，縣域普遍存在工業(yè)項目“小、急、快”等特點(diǎn)，縣域規(guī)劃執(zhí)行剛性不足與縣域經(jīng)濟(jì)對項目的渴求度往往會影響規(guī)劃項目的實(shí)施節(jié)奏，建議地方供電部門積極做好信息平臺建設(shè)，主動避免規(guī)劃與項目沖突的情況發(fā)生。

1.2 項目前期階段

在此階段，最重要的土地政策文件就是土地預(yù)審文件。該文件既是后續(xù)土地手續(xù)辦理的重要前置條件，同時其也以界址點(diǎn)坐標(biāo)的形式固化了站址位置，對后續(xù)報批及有關(guān)手續(xù)辦理進(jìn)行約束，應(yīng)引起屬地公司的高度關(guān)注。

近年來，在項目核準(zhǔn)工作中提出將規(guī)劃項目選址意見書作為項目核準(zhǔn)的前置條件。筆者認(rèn)為項目選址意見書與土地預(yù)審意義類似，對于城區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚內(nèi)在規(guī)劃控制范圍的項目能更好地保護(hù)和銜接，與市政項目結(jié)合，但縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中項目往往存在論證建設(shè)周期短、不確定性高等特點(diǎn)，因此對電力項目的效用值得進(jìn)一步觀察和研究。

1.3 工程前期階段

在此階段，重點(diǎn)工作分為三項，分別是與縣政府簽訂征地包干費(fèi)用協(xié)議，土地部門牽頭做好單選址項目劃撥用地報批工作，規(guī)劃部門辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和規(guī)劃控制指標(biāo)意見等支持性文件。

在與政府簽訂征地包干費(fèi)用協(xié)議的環(huán)節(jié)一定要全面考慮項目落地需求，費(fèi)用不僅應(yīng)包含征地補(bǔ)償拆遷費(fèi)用等地方規(guī)費(fèi)，同時也應(yīng)考慮地災(zāi)/壓礦評估、建設(shè)項目規(guī)劃評審等咨詢費(fèi)用，建議該項費(fèi)用在縣財政部門在預(yù)算外單獨(dú)立戶，專款專用。需要時結(jié)合土地、規(guī)劃等職能部門及時報請政府予以劃撥使用，同時辦理各類手續(xù)，力爭合并有關(guān)環(huán)節(jié)，平行開展有關(guān)工作，有效提高工作效率。

在用地報批環(huán)節(jié)，建議積極聘請有資質(zhì)的咨詢單位介入工作。該項工作專業(yè)性較強(qiáng)，用地上報審批材料不僅需要“一書五方案”等十余種材料文件，同時還要準(zhǔn)備土地聽證、社會穩(wěn)定評估等十六種前置材料。

組卷報審工作周期：完成市土地部門材料審核和市政府行文上報工作大概需要2個月時間，省土地廳流轉(zhuǎn)審批并經(jīng)省政府行文下發(fā)工業(yè)項目建設(shè)用地批復(fù)需要4個月時間。此工作大概半年左右能完成，并需咨詢單位全程予以催問跟蹤。

在取得省政府工業(yè)項目建設(shè)用地批復(fù)后，可開始在規(guī)劃部門辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃控制指標(biāo)函等文件。在此項工作中，規(guī)劃部門往往要求編制工業(yè)用地項目建設(shè)規(guī)劃成果并予以評審。該成果主要是對變電站外觀、容積率等指標(biāo)進(jìn)行說明，需要有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位予以編制，同時費(fèi)用較高。變電站工程建設(shè)概算中無此項費(fèi)用，但此項原因會影響辦理建設(shè)項目規(guī)劃許可證以及后期的權(quán)證辦理。

1.4 工程實(shí)施階段

該階段主要工作為土地征收和地面附屬物拆遷賠償。該項工作應(yīng)緊緊依靠政府來開展，工作的主力軍是鄉(xiāng)村兩級政府。工作中應(yīng)堅持“設(shè)計定量、政府定價”的原則，按照地方拆遷補(bǔ)償及征收標(biāo)注予以談判實(shí)施。電力施工部門在此項工作中決不能另起爐灶、隨意抬價，這將為后期工程實(shí)施留下很多矛盾。“邊角地”處理問題應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，在沿襲歷史征地規(guī)則“路量中心溝量底”的基礎(chǔ)上，積極爭取優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌考慮各類問題，以有利于后期施工為宜，標(biāo)準(zhǔn)宜寬不宜緊，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上以后期建設(shè)能夠順利實(shí)施為最高原則。

1.5 權(quán)證辦理階段

該階段實(shí)施的前置條件是獲得省政府的工業(yè)項目建設(shè)用地批復(fù)并完成土地征收，主要協(xié)作單位為土地交易部門和不動產(chǎn)登記中心。

主要敏感點(diǎn)：務(wù)必關(guān)注已取得材料的邏輯性問題，即土地預(yù)審、用地批復(fù)、勘測定界報告等文書務(wù)必與土地面積、界址點(diǎn)、四鄰指界等完全吻合。通過權(quán)屬調(diào)查和劃撥批復(fù)等常規(guī)工作后報請縣政府予以批復(fù)，即可完成權(quán)證辦理工作。

上述五個階段，工程前期、工程實(shí)施、權(quán)證辦理工作因為工程建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則往往是平行開展，很難人為予以區(qū)分。目前的體制需要建設(shè)管理單位、地方供電公司、施工單位思路高度統(tǒng)一、高效協(xié)同，才能有效開展電力建設(shè)項目建設(shè)征地工作。

2 電力建設(shè)項目建設(shè)征地有關(guān)建議

2.1 關(guān)于建設(shè)周期的建議

電力建設(shè)項目新建工程從規(guī)劃建議、可研、前期核準(zhǔn)、初設(shè)、工程前期到工程實(shí)施等，往往需要三年到五年周期，項目周期過長往往會引發(fā)土地預(yù)審過期、核準(zhǔn)過期等問題，同時在實(shí)施階段因?qū)嶋H建設(shè)條件變化引起較多的工程變更，不利于工程項目的管控。隨著110 kV以下項目可研、初設(shè)審批權(quán)下放，統(tǒng)籌考慮各類文件的有效期往往在兩年以內(nèi)的要求，建議工程從可研、核準(zhǔn)、初設(shè)、投資計劃下達(dá)到實(shí)施竣工全周期控制在三年以內(nèi)。合理辦法是“可研初設(shè)一體化”，投資計劃與項目前期同期開展，核準(zhǔn)后即開始征地并招標(biāo)開工建設(shè)，合并部分環(huán)節(jié)，減少周期時間。

2.2 關(guān)于土地政策問題

發(fā)展策劃部應(yīng)及時溝通土地部門完成土地規(guī)劃和控規(guī)的銜接工作，堅決避免在“基本農(nóng)田”選址的問題。建議土地預(yù)審的上報應(yīng)積極結(jié)合地方供電公司，在規(guī)劃選址階段要求協(xié)調(diào)地方政府出具會議紀(jì)要進(jìn)行站址保護(hù)和廊道保護(hù)，避免后期實(shí)施中更換站址問題。另外耕地開墾費(fèi)問題也越來越敏感，土地部門可能提出將電力項目等同于一般工業(yè)項目要求繳納耕地指標(biāo)費(fèi)用，建議協(xié)調(diào)有關(guān)部門下發(fā)專門規(guī)定解決此類問題。

2.3 關(guān)于征求地方職能部門意見問題

在工程項目全過程中只有可研階段以意見函的形式征求職能部門和政府意見，該程序與工程開工建設(shè)間隔時間長，征求意見函并無法律效力，缺少嚴(yán)肅性。建議在初設(shè)或合理節(jié)點(diǎn)以專題匯報形式召開地方政府、職能部門參加的專題會議并協(xié)調(diào)地方政府出具正式意見解決工程變更問題。

2.4 關(guān)于依法合規(guī)建設(shè)問題

（1）規(guī)劃部門提出進(jìn)行項目規(guī)劃成果評審，工程無此項費(fèi)用也無此類安排，導(dǎo)致無法發(fā)放工程建設(shè)許可證，難以辦理不動產(chǎn)證中的房屋部分，建議有關(guān)部門積極研究有關(guān)政策，明確該類問題如何處理。

（2）關(guān)于開工合法性問題，土地報件上報市土地部門，地方職能部門即認(rèn)可；但實(shí)際操作時，合法開工要求拿到劃撥手續(xù)和用地許可證，前置條件是完成省政府用地批復(fù)和收儲，即征收土地在開工前至少半年即應(yīng)“圈院墻”，從目前體制看，在銜接不連貫的這個階段，對于征收土地的費(fèi)用、搶栽搶種、站址保護(hù)等都缺少合適的操作方法，建議有關(guān)部門積極研究政策，提出合適的解決方式。

（3）關(guān)于手續(xù)辦理問題，目前主網(wǎng)項目均以市公司名義辦理有關(guān)手續(xù)，大量精力耗費(fèi)在證明、委托等環(huán)節(jié)，目前縣公司已上劃，建議考慮項目能否以縣公司名義進(jìn)行辦理，減少工作內(nèi)耗。

2.5 關(guān)于具體問題處理的建議

（1）征地包干費(fèi)用在縣財政預(yù)算外單獨(dú)立戶，?？顚Ｓ?，建議以合同條款形式予以說明，減少工作內(nèi)耗；

（2）積極聘請有資質(zhì)的第三方單位完成有關(guān)咨詢項目，減少因政策不清、不準(zhǔn)確引起的工作難題；

（3）適時成立政府牽頭的臨時工作專班，協(xié)同推進(jìn)征地、手續(xù)辦理等工作難題。

3 電力建設(shè)項目建設(shè)有關(guān)思考

電網(wǎng)項目依法合規(guī)建設(shè)是一個永恒的命題，土地政策、規(guī)劃政策、地方法規(guī)等都會制約建設(shè)需求，作為電力建設(shè)者，需要適時關(guān)注政策變化，在上級的正確指導(dǎo)下有效地解決各類矛盾難題。結(jié)合縣公司的現(xiàn)狀，建議積極建立一支“懂政策、會協(xié)調(diào)、善謀劃、敢擔(dān)當(dāng)”的工作隊伍，同時立足于建立長效工作機(jī)制，提高屬地協(xié)調(diào)保障能力，改善電網(wǎng)建設(shè)外部環(huán)境，充分發(fā)揮政府、社會、企業(yè)多方優(yōu)勢，有效改善電網(wǎng)建設(shè)“大環(huán)境”。在工作中，一方面要加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系，主動上門匯報，爭取實(shí)質(zhì)性的政策支持，逐步構(gòu)建政企聯(lián)合、深化合作、部門聯(lián)動、協(xié)作高效的工作機(jī)制；另一方面要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝罕姷臏贤?，先期登門宣傳，引導(dǎo)其通過合規(guī)程序?qū)崿F(xiàn)合理要求。多措并舉，來營造電網(wǎng)建設(shè)和諧的外部施工環(huán)境，逐步形成“企業(yè)主動、政府主導(dǎo)、社會協(xié)作”三位一體的屬地協(xié)調(diào)保障體系，走出一條確保電網(wǎng)建設(shè)依法合規(guī)高效推動的成功之路。