協(xié)同治理視角下的檔案公共管理探究

趙浩華 倪麗娟

摘要：協(xié)同治理是一種由政府部門主導(dǎo)，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等多種要素協(xié)同參與社會(huì)事務(wù)的公共管理模式。協(xié)同治理所具有的多元、合作、協(xié)調(diào)、共享等特點(diǎn)，已經(jīng)成為西方學(xué)界和政府部門頗為重視的公共管理模式。本文以協(xié)同治理為視角，分析我國檔案公共管理模式存在的問題，結(jié)合國外檔案管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示，提出進(jìn)一步改進(jìn)我國檔案公共管理的對(duì)策，以期對(duì)我國檔案服務(wù)優(yōu)化和發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理檔案公共管理模式

Abstract：Synergy governance is a public man？ agement mode in social affairs that is led by govern？ ment departments， and participated by social organi？ zations， market players， civic groups and other ele？ ments. Synergy governance has many characteris？ tics such as diversity， cooperation， coordination and sharing. It has become a public management mode which has been attached great importance by west？ ern academia and government departments. This paper， based on the perspective of synergy gover？ nance， analyzes the problems in the public manage？ ment of archives in China， and puts forward some countermeasures to improve the public manage？ ment of archives in our country by combining the experience and enlightenment of foreign archives management. It is expected to benefit the optimiza？ tion and development of archival services in China.

Key words：synergy governance；archives；public management model

一、引言

協(xié)同治理是一種由政府部門主導(dǎo)，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等多種要素協(xié)同參與社會(huì)事務(wù)的公共管理模式。關(guān)于協(xié)同治理的研究始于20世紀(jì)80年代，作為一門新興交叉理論，協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)是自然科學(xué)領(lǐng)域的系統(tǒng)協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的治理理論。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化的日益深化，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的臨界點(diǎn)不斷縮減，公共領(lǐng)域所面臨的問題呈現(xiàn)復(fù)雜化和碎片化趨勢(shì)，傳統(tǒng)公共管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)和民眾需求。協(xié)同治理所具有的多元、合作、協(xié)調(diào)、共享等特點(diǎn)，已成為西方學(xué)界和公共管理部門頗為重視的公共管理模式。

隨著社會(huì)發(fā)展，公共部門、社會(huì)組織以及普通民眾對(duì)檔案的需求日益增加，但檔案管理在我國仍處于政府部門主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式。近年來，我國學(xué)者開始對(duì)傳統(tǒng)檔案公共管理的弊端進(jìn)行反思，其中不乏對(duì)于西方現(xiàn)代公共管理模式的分析與借鑒。由于社會(huì)環(huán)境和體制的差異，我國檔案學(xué)界在研究過程中較少關(guān)注西方公共管理的熱點(diǎn)——協(xié)同治理。為此，在國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，本文以協(xié)同治理為視角，分析我國檔案公共管理模式存在的問題，結(jié)合國外檔案管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示，提出進(jìn)一步改進(jìn)我國檔案公共管理的對(duì)策，以期對(duì)我國檔案服務(wù)優(yōu)化和發(fā)展有所裨益。

二、協(xié)同治理視角下檔案公共管理模式的優(yōu)勢(shì)

在協(xié)同治理背景下，西方國家形成了較為成熟、高效的檔案公共管理模式，較好滿足了社會(huì)對(duì)于檔案的多樣化需求，有效推動(dòng)了檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（一）多元主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)檔案公共管理的實(shí)踐過程中，無論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)主導(dǎo)的單一化的管理模式都具有較大局限性，西方國家嘗試通過協(xié)同治理來推動(dòng)檔案工作發(fā)展，堅(jiān)持政府間接管理、社會(huì)組織發(fā)揮中介和補(bǔ)充職能、合理引導(dǎo)民眾需求的方式來實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同參與。譬如，英國檔案管理長期以來堅(jiān)持多元協(xié)同參與，包括國家檔案館（政府部門）、印度事務(wù)部圖書檔案館（非政府性公共機(jī)構(gòu)）、大學(xué)、教會(huì)、企業(yè)及私人檔案館（社會(huì)組織）等多類檔案主體，通過多方合作不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類檔案資源的共享，還較好地滿足了不同主體對(duì)檔案的多樣化需求。[1]再如，美國國家檔案館在2017年研發(fā)“銘記一戰(zhàn)”（Remembering WWI）移動(dòng)應(yīng)用程序過程中，通過多種方式吸引社會(huì)組織和民眾參與一戰(zhàn)檔案資源的收集，包括吸納軟件開發(fā)人員、社交媒體交互設(shè)計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)，參考采納歷史教師、數(shù)字人文愛好者、博物館專家的檔案需求等，進(jìn)一步提高了檔案資源的開發(fā)與利用程度。[2]可見，西方國家通過引入多元主體協(xié)同參與檔案公共管理過程，適度縮小了政府檔案管理、控制職能，提高了社會(huì)組織及民眾的檔案參與度。

（二）資源共享的合作優(yōu)勢(shì)

檔案管理目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)檔案工作社會(huì)化，西方國家通過協(xié)同治理來增強(qiáng)政府檔案部門、社會(huì)檔案管理組織、私人檔案館以及普通民眾間的互動(dòng)，檔案管理主體共享資源、相互配合，使檔案信息的質(zhì)量大幅提升，檔案公開的范圍不斷擴(kuò)大，從根本上改變了過去檔案“保存?zhèn)洳椤钡臓顟B(tài)，提升了檔案及檔案管理工作的活力。譬如，加拿大建立國家檔案館與學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、教會(huì)檔案館的聯(lián)合管理機(jī)制，通過政府檔案機(jī)構(gòu)、半政府檔案機(jī)構(gòu)、非政府檔案機(jī)構(gòu)間的多元互動(dòng)、有效協(xié)調(diào)，逐年加大對(duì)官方和非官方檔案資料的收集保管力度，檔案資料內(nèi)容涵蓋社會(huì)生活的方方面面，大大滿足了檔案用戶的查閱需要。[3]丹麥國家檔案館通過外包形式，不斷提升檔案收集與管理專業(yè)化水平，提供更加人性化的檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套服務(wù)，給檔案用戶帶來較舒適、便利的感官體驗(yàn)。[4]

（三）分工合作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)

協(xié)同的根本要義在于分工與合作，西方國家十分重視為公眾提供專業(yè)化的服務(wù)，突出表現(xiàn)在檔案公共管理系統(tǒng)內(nèi)部和檔案公共服務(wù)的供給層面。譬如，英國通過加強(qiáng)檔案專業(yè)分工，有效打破了不同部門間的界限，作為政府部門的國家檔案館主要為國家和地區(qū)發(fā)展、政府建設(shè)提供服務(wù)，檔案公共管理多具有綜合性和指導(dǎo)性，不具有小眾化特征；非政府組織的檔案館一般具有很強(qiáng)的專業(yè)性，主要為資金供給方提供專門性的檔案管理服務(wù)。這兩種檔案管理部門在業(yè)務(wù)上有所互補(bǔ)，在檔案提供方面協(xié)同發(fā)展，提升了普通民眾和社會(huì)團(tuán)體的檔案利用效率，實(shí)現(xiàn)了跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與無縫鏈接，推動(dòng)檔案公共服務(wù)協(xié)同化發(fā)展。[5]再如，瑞典檔案管理部門高度重視檔案工作的專業(yè)宣傳，通過形式多樣的專業(yè)活動(dòng)吸引民眾參與檔案工作，以檔案共享日、歷史紀(jì)念儀式、珍貴館藏開放日等形式，引導(dǎo)社會(huì)民眾廣泛參與檔案服務(wù)和管理，起到“活”化檔案、提高檔案館知名度、增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)的作用，成為連接檔案公共管理部門與社會(huì)大眾的橋梁紐帶。[6]

三、我國傳統(tǒng)檔案公共管理模式存在的問題

國家治理現(xiàn)代化的大背景下，傳統(tǒng)檔案管理模式已很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要，值得業(yè)界關(guān)注與反思。

（一）檔案管理主體的單一化

隨著改革開放不斷深入，社會(huì)民眾對(duì)檔案的需求日益多元化，由政府、社會(huì)組織、民眾“協(xié)同”完成檔案公共管理已成為必然趨勢(shì)。然而，我國傳統(tǒng)檔案管理工作仍具有較強(qiáng)的壟斷性，檔案部門承擔(dān)了絕大部分的檔案工作，由于管理主體的單一化，我國檔案資源處于相對(duì)壟斷的公共管理體制之下，因而在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國檔案工作受到“官本位”和“神秘主義”觀念的影響，自我封閉成為常態(tài)，檔案工作重心在于資源收集與保管，對(duì)外利用也僅限于體制內(nèi)部，這使得社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等各類社會(huì)資源無法在檔案管理過程中發(fā)揮自身知識(shí)和技能優(yōu)勢(shì)，檔案公共管理部門出現(xiàn)職能集中、機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的現(xiàn)象，檔案事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

（二）檔案管理模式的碎片化

受傳統(tǒng)管理體制影響，我國傳統(tǒng)檔案管理模式存在碎片化問題，不能滿足政府以及社會(huì)民眾的需求。一方面，我國檔案管理的職責(zé)分界呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，這與我國傳統(tǒng)的條塊式檔案管理體制密切相關(guān)，目前我國承擔(dān)檔案管理的公共部門包括各級(jí)綜合性檔案館、各部門業(yè)務(wù)檔案館、黨史部門、地方史志部門、各類博物館等，雖然各類檔案部門均是政府管理機(jī)構(gòu)，但相互間關(guān)系較松散和獨(dú)立，各類檔案管理部門職責(zé)既有重疊又有空缺，檔案管理存在條塊分割不清的功能性問題，這導(dǎo)致各類檔案管理部門在檔案服務(wù)上存在制約與沖突，部門主義、各自為政現(xiàn)象經(jīng)常性出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了檔案公共管理的發(fā)展。另一方面，我國檔案資源存在碎片化問題。我國檔案資源分散于各類檔案管理部門之中，具有明顯的分散性和不連貫性，基于檔案資源共享的協(xié)同機(jī)制體制以及利用平臺(tái)尚未建立，檔案資源協(xié)同利用效率較低，間接阻礙了檔案資源的共享交流，不能真正地發(fā)揮檔案資源的作用和價(jià)值。

（三）檔案公共服務(wù)的片面化

當(dāng)前，社會(huì)各方面日益增長的檔案文化需求和相對(duì)落后的檔案公共服務(wù)能力之間的矛盾，是當(dāng)前我國檔案工作的主要矛盾之一。一方面，檔案公共服務(wù)理念相對(duì)滯后。長期以來，傳統(tǒng)檔案管理模式秉持“政府本位”的思維觀念，“公民本位”和“社會(huì)本位”的思想尚無法貫穿檔案服務(wù)始終，檔案部門更關(guān)注于“收集與保管”，而非“開發(fā)與利用”，尤其在數(shù)字化信息時(shí)代，傳統(tǒng)檔案的被動(dòng)服務(wù)理念更難以為繼，這使得檔案公共管理相對(duì)封閉與保守，嚴(yán)重制約了檔案信息資源效能的發(fā)揮。另一方面，檔案公共服務(wù)效果不佳。傳統(tǒng)檔案管理部門在發(fā)展過程中，受自身職能壟斷性的影響，檔案服務(wù)出現(xiàn)排他性特征，非政府組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等社會(huì)資源很難參與檔案公共管理全過程，這使得檔案服務(wù)的平等性、透明性、責(zé)任性以及有效性都難以保證，檔案的資政效能難以發(fā)揮，檔案的利民成果亦難以分享。

三、協(xié)同治理視角下完善我國檔案公共管理的對(duì)策

檔案公共管理的最終目的在于將“死檔案”變成“活資料”，最大限度地為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的協(xié)同合作，符合當(dāng)前我國檔案公共管理的價(jià)值取向。

（一）拓展多元主體，增強(qiáng)檔案協(xié)同能力

“善治”既是協(xié)同治理的價(jià)值追求，亦是我國服務(wù)型政府建設(shè)的理想目標(biāo)。在協(xié)同治理背景下，檔案公共管理需要引入更多的治理主體，通過多元協(xié)作來推動(dòng)檔案管理系統(tǒng)趨于有序化，逐漸改變過去政府的單一治理模式，將社會(huì)民眾、社會(huì)組織、企業(yè)等主體引進(jìn)來，作為治理主體協(xié)同參與檔案公共管理。一方面，基于民眾檔案需求，深化檔案公共管理部門、非政府組織以及私人檔案機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作。檔案公共管理部門要以民眾現(xiàn)實(shí)需求為指引，不斷豐富我國檔案館館藏結(jié)構(gòu)，變單一檔案公共管理主體為多元檔案管理主體，多渠道收集檔案資料，不斷優(yōu)化我國檔案館館藏結(jié)構(gòu)，使國家檔案館、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、私人檔案館、博物館、圖書館在協(xié)調(diào)合作中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全方位提升我國檔案的儲(chǔ)備能力。另一方面，基于檔案業(yè)務(wù)流程，深化政府內(nèi)部各部門間的協(xié)調(diào)合作。進(jìn)一步明確政府內(nèi)部各部門在檔案管理工作上的職責(zé)，突出國家級(jí)檔案館的綜合性和指導(dǎo)性，建立溝通聯(lián)系機(jī)制，從根本上解決過去檔案管理上的各自為政，不斷實(shí)現(xiàn)檔案規(guī)模化管理。

（二）積極回應(yīng)訴求，提升檔案服務(wù)能力

檔案不僅是歷史信息載體，更是進(jìn)行各類問題比較分析的依據(jù)。在國家治理現(xiàn)代化的大環(huán)境下，我國檔案公共管理需要進(jìn)一步回應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生建設(shè)、文化繁榮等多方面訴求，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)服務(wù)。首先，檔案公共管理要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，要收集好、保存好、管理好各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)檔案資料，主動(dòng)跟進(jìn)、服務(wù)各類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，譬如在國家“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中，深入挖掘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的歷史檔案資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與歷史文化建設(shè)緊密融合。其次，檔案公共管理要回應(yīng)民生建設(shè)訴求，提高檔案資料的開放程度，使檔案成為群眾了解國家政策、各級(jí)黨委政府決策的重要紐帶，不斷加強(qiáng)與群眾相關(guān)的婚姻、招工、征地、拆遷等檔案的管理和開放，方便群眾查檔，使群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)。再次，檔案公共管理要回應(yīng)文化繁榮訴求，充分發(fā)揮檔案的文化底蘊(yùn)，突出檔案文化休閑功能，利用老唱片、老電影構(gòu)筑內(nèi)容豐富的文化空間，使檔案館成為重要的文化休閑場(chǎng)所。

（三）推進(jìn)技術(shù)革新，加強(qiáng)檔案共享能力

協(xié)同治理的本質(zhì)在于通過協(xié)調(diào)合作，消除隔閡和沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在這種背景下，我國的檔案公共管理要不斷推進(jìn)技術(shù)革新，利用先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)化服務(wù)方式，最大限度地滿足各類用戶對(duì)檔案信息的需求。一是推動(dòng)檔案數(shù)字化，建設(shè)數(shù)字檔案館，在對(duì)現(xiàn)有檔案全面整合的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)信息檔案數(shù)字化，利用現(xiàn)代化的掃描成像、信息錄入等技術(shù)，對(duì)紙質(zhì)、膠片、錄音、錄像檔案進(jìn)行數(shù)字化處理，不斷豐富電子檔案的館藏，方便使用者查閱。二是加強(qiáng)檔案工作網(wǎng)絡(luò)化。檔案工作網(wǎng)絡(luò)化有助于提升檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的社會(huì)化程度，提高非公組織與公眾個(gè)人檔案業(yè)務(wù)能力、豐富社會(huì)檔案資源體系和社會(huì)檔案利用能力，為檔案實(shí)質(zhì)價(jià)值和工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。[7]三是提升檔案政務(wù)協(xié)同化。推動(dòng)檔案業(yè)務(wù)流程橫向化整合，通過現(xiàn)代技術(shù)，對(duì)不同領(lǐng)域、內(nèi)容的檔案數(shù)據(jù)庫進(jìn)行整合，方便檔案的查閱；推動(dòng)檔案業(yè)務(wù)流程縱向化整合，借助互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)國家、省、市等公共檔案館的聯(lián)合，為公眾提供在更大區(qū)域范圍內(nèi)的檔案服務(wù)。

*本文為黑龍江省藝術(shù)規(guī)劃課題青年項(xiàng)目“黑龍江特色區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)與地方高等教育協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018C006）階段性研究成果。

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