基于中國保護(hù)地的國家公園體系構(gòu)建探討

周 睿

肖練練

鐘林生*

王朋薇

保護(hù)地(Protected Area)是指通過立法和其他有效途徑得到管理的陸地和(或者)海洋地域，特別致力于保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然資源以及相關(guān)聯(lián)的文化資源[1]。全球保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動植物保護(hù)地、海洋類保護(hù)地等多種形式，由于各國保護(hù)地的建設(shè)水平和管理體制不同，分類體系也存在差異。其中，國家公園是一種承擔(dān)自然生態(tài)資源保護(hù)和利用雙重任務(wù)，能夠有效協(xié)調(diào)保護(hù)與利用矛盾的保護(hù)地類型[2]。作為公共資源，國家公園有效發(fā)揮著生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性保護(hù)、旅游休閑，以及自然資源供給等生態(tài)服務(wù)功能[3]，較好地處理了自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用的關(guān)系，已經(jīng)在世界各國發(fā)展成熟且被廣泛運用。與此同時，根據(jù)國家公園的“公益性理念”，許多國家建立了與之相符的資金機制、管理機制、經(jīng)營機制和監(jiān)督機制等，以完善的管理體制保障其管理目標(biāo)長久實現(xiàn)[4]。

經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，中國逐漸建立了類型多樣、內(nèi)容豐富的保護(hù)地體系，對生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和自然景觀保護(hù)發(fā)揮了重要作用。然而，由于保護(hù)地類型劃分不合理、管理體制不順暢等原因，存在諸如保護(hù)地邊界范圍交叉重疊、自然生態(tài)區(qū)域被分割管理等問題，導(dǎo)致保護(hù)地自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)不足、保護(hù)過度或保護(hù)與發(fā)展不協(xié)調(diào)等各種矛盾。作為全球人口最多的國家，中國正處于新型工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化加速上升階段，社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾日益突出。資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題不斷凸顯，科學(xué)處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系已刻不容緩。因而，如何理順保護(hù)地體系，建立與之相適應(yīng)的管理體制是當(dāng)前中國自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)亟須解決的問題。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快生態(tài)文明體制建設(shè)方面進(jìn)行重大體制改革”中明確提出要“建立國家公園體制”，并啟動了全國首批國家公園體制試點項目。本研究基于國家公園研究評述及其內(nèi)涵和功能的界定，在分析中國保護(hù)地體系現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出基于中國保護(hù)地的國家公園體系構(gòu)建設(shè)想，并相應(yīng)提出了國家公園管理體制構(gòu)建要點，以期為中國推進(jìn)國家公園建設(shè)、加強自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供理論參考。

1 相關(guān)研究評述

各領(lǐng)域?qū)W者針對國家公園進(jìn)行了深入的研究和探索，研究領(lǐng)域集中在歸屬分類、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)以及管理體制等方面。

1.1 歸屬分類研究

歸屬分類的研究對象主要集中在風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。部分學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的概念、旅游資源級別[5]，以及功能和性質(zhì)[6]，風(fēng)景名勝區(qū)最符合國家公園標(biāo)準(zhǔn)，并且中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《GB 50298—1999風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》也規(guī)定，國家級風(fēng)景名勝區(qū)即為“國家公園”。然而質(zhì)疑者認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)與國家公園存在很大區(qū)別[7]：在保護(hù)對象方面，風(fēng)景名勝區(qū)是基于自然和人文景觀資源劃分的保護(hù)地，而國家公園的保護(hù)對象是完整的自然生態(tài)系統(tǒng)；在管理目標(biāo)方面，風(fēng)景名勝區(qū)強調(diào)游覽條件，重點在于發(fā)揮休憩娛樂功能，而國家公園對游客干擾程度控制較強。因此，風(fēng)景名勝區(qū)本質(zhì)上更接近于IUCN中的V類“陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)”保護(hù)地。不過，也有學(xué)者依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的資源類型特征判斷其可以分屬于IUCN的II、III、V類保護(hù)地[2，4]。

相關(guān)學(xué)者對自然保護(hù)區(qū)與國家公園的關(guān)系仍莫衷一是。部分學(xué)者認(rèn)為，依照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的初衷在于對自然生態(tài)系統(tǒng)實行嚴(yán)格保護(hù)，應(yīng)等同于IUCN中的Ia類“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”。反對意見則認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)在其實驗區(qū)范圍允許一定的人類活動，如科考、旅游，并非是“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”，其利用干擾程度更接近II類“國家公園”。然而新的問題在于，中國自然保護(hù)區(qū)包含的保護(hù)對象范圍，如自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物物種和自然遺跡等比國家公園寬泛許多。另外，國家公園強調(diào)的“保護(hù)與可持續(xù)利用”核心思想在中國自然保護(hù)區(qū)管理中未有體現(xiàn)。因此，自然保護(hù)區(qū)是否貼近國家公園也未能形成一致觀點。

1.2 設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)研究

各國對國家公園的定義與鑒別依據(jù)各不相同：美國國家公園入選標(biāo)準(zhǔn)包括“國家重要性、適宜性、可行性和不可替代性”[8]；加拿大國家公園入選標(biāo)準(zhǔn)則包括選擇“在野生動物、地質(zhì)、植被和地形方面具有代表性”并且“人類影響應(yīng)該最小”的區(qū)域[9]。IUCN在1974年出版的《世界各國國家公園及同類保護(hù)地名錄》中提出國家公園的準(zhǔn)入條件為：1)面積不小于1 000hm2，具有國家代表性的特殊生態(tài)系統(tǒng)或特殊地形地貌、景觀優(yōu)美且未經(jīng)過人類開采、聚居或開發(fā)建設(shè)的自然區(qū)；2)為長期保護(hù)自然、原野景觀、野生動植物、特殊生態(tài)體系而設(shè)置的保護(hù)區(qū)域；3)由國家最高權(quán)力機構(gòu)采取步驟和有效措施維護(hù)自然生態(tài)、自然景觀，限制開發(fā)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及聚居之地區(qū)，并禁止伐林、采礦、設(shè)電廠、農(nóng)耕、放牧、狩獵等行為的區(qū)域；4)維護(hù)原始自然狀態(tài)，作為當(dāng)代及未來世代的科學(xué)、教育、游憩、啟智資產(chǎn)的區(qū)域，并在一定范圍和特定情況下，準(zhǔn)許游客進(jìn)入[1]。

在學(xué)術(shù)研究上，我國學(xué)者試圖以保護(hù)生物多樣性、自然及其相關(guān)文化資源和維持現(xiàn)狀為標(biāo)準(zhǔn)，參照IUCN保護(hù)地體系將現(xiàn)有保護(hù)地進(jìn)行重新分類，以剝離出符合國家公園的保護(hù)地[10]。然而，無論國家標(biāo)準(zhǔn)或?qū)W術(shù)研究的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)都較為原則化，缺乏對地理區(qū)位、資源條件、生態(tài)系統(tǒng)、面積邊界、游憩項目和設(shè)施建設(shè)等具體指標(biāo)的討論[2]。

1.3 管理體制研究

國內(nèi)學(xué)者將國外國家公園的管理體制和具體內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)梳理，分別通過介紹性和對比性研究，試圖將國際經(jīng)驗應(yīng)用于中國保護(hù)地管理的實際情況當(dāng)中。

在介紹性研究方面，美國、加拿大、英國等國家公園體制是學(xué)者專家較為推崇的管理模式。例如，美國國家公園在《國家公園基本法》中明確規(guī)定：“(國家公園)在保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動物資源，并能夠在保證子孫后代不受影響地欣賞上述資源的前提下，提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機會?！边@說明美國國家公園在開發(fā)與保護(hù)產(chǎn)生矛盾時采取了保護(hù)優(yōu)先的態(tài)度，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念[11]。

在對比性研究方面，國內(nèi)保護(hù)地應(yīng)借鑒國際國家公園的成功經(jīng)驗，改進(jìn)現(xiàn)有管理體制。例如，與國際國家公園相比，中國地質(zhì)公園存在法規(guī)制度建設(shè)不完善、資源開發(fā)與保護(hù)難以協(xié)調(diào)、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等問題，亟須理順管理體制，從開發(fā)與保護(hù)角度進(jìn)行重新分類[12]；風(fēng)景名勝區(qū)管理應(yīng)以永續(xù)利用為原則[5]，正確解決保護(hù)與開發(fā)的矛盾，加快立法，建立資金運營等機制[4]；自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)從管理機構(gòu)、立法、科學(xué)研究和監(jiān)測角度不斷改進(jìn)管理措施[10]。涉及具體的體制借鑒問題，例如公眾參與體制，應(yīng)借鑒美國國家公園管理體制當(dāng)中公私合作管理體制的成效[13]，努力克服其缺陷，從加大政府參與管理力度、增加公眾經(jīng)濟可進(jìn)入性、鼓勵民間團體監(jiān)督和介入角度入手，建立中國保護(hù)地公眾參與體制[14-19]；在社區(qū)參與體制方面，可仿照英國國家公園建立“公共進(jìn)入權(quán)”和“社區(qū)可持續(xù)發(fā)展”政策，可以有效緩解公共性與私有性、自然性與生產(chǎn)性之間的矛盾[20]；在規(guī)劃管理體制方面，風(fēng)景名勝區(qū)和遺產(chǎn)地應(yīng)當(dāng)成立規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)，提高規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，落實開發(fā)利用和保護(hù)理念[21-22]。

2 國家公園內(nèi)涵與功能定位

目前國際上對國家公園內(nèi)涵的理解主要有以下3種。

1)各國認(rèn)定的名稱同為“National Park”的國家公園。

國家公園是一國出于保護(hù)國家典型自然生態(tài)系統(tǒng)完整性而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理的面積較大的自然區(qū)域[3]。截至2014年11月，全球已有超過3 800處國家公園廣泛分布于陸地和海洋區(qū)域[4]。盡管保護(hù)目標(biāo)一致，但由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平和人口分布密度差異較大，因此設(shè)立國家公園需要協(xié)調(diào)不同程度的保護(hù)與發(fā)展矛盾。比如人口稀少的新西蘭，一般是在國家公園外圍規(guī)劃旅游小鎮(zhèn)并遷入社區(qū)居民來為游客提供休閑游憩設(shè)施和服務(wù)[21]；在人口密度較大的英國，則通過合理利用國家公園土地來發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展[20]。

由此可見，名稱相同的國家公園首先與一般意義的公園有本質(zhì)區(qū)別。普通“Park”是用來滿足公眾娛樂休憩需求的以人造景觀為主的小面積區(qū)域，而國家公園的自然生態(tài)資源須有國家代表性，是以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)完整性為主要目的的大型自然區(qū)域。其次，盡管各國國家公園兼具保護(hù)、科研、教育、游憩、利用等綜合功能，但由于利用程度和管理方式不同，各個國家的國家公園實質(zhì)上仍存在差異。

2)各國國家公園所屬管理部門管理的國家公園體系(National Park System)。

美國國家公園體系比較復(fù)雜，由聯(lián)邦內(nèi)政部(U.S. Department of the Interior)下屬的國家公園管理局(National Park Service，NPS)統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)全美國國家公園的管理、監(jiān)督和政策制訂等。該體系不僅包含名稱為“National Park”的國家公園，還包括紀(jì)念地、國家戰(zhàn)場、歷史公園，以及國家保留地等共20種項目類型[23]。NPS同時依據(jù)資源等級和利用程度對各項目類型實行國家-地方分級管理。與國家公園體系相平行的還有國家景觀保護(hù)體系、國家野生生物避難所體系等10多個體系，分別由土地管理局(Bureau of Land Management，BLM)、魚類和野生生物管理局(U.S. Fish and Wildlife Service，USFWS)等部門管理。加拿大國家公園體系相對簡單，僅含名稱為“National Park”的國家公園和國家公園保護(hù)區(qū)2類。國家公園體系和國家海洋保護(hù)區(qū)由公園局(Parks Canada)設(shè)立并管理，與二者并行的是環(huán)境部(Environment Canada)設(shè)立并管理的野生生物保護(hù)地和候鳥保護(hù)區(qū)，以及漁業(yè)及海洋部(Fisheries and Oceans Canada)設(shè)立并管理的海洋保護(hù)地[24]。

由此可見，國家公園體系不僅包括體系內(nèi)部的項目類型，還涉及體系外部與之相平行的其他體系，所以國家公園體系應(yīng)明確國家公園的構(gòu)成類型、在該國保護(hù)地體系中的地位以及所屬管理部門。

3)“世界自然保護(hù)聯(lián)盟”(IUCN)歸納的II類國家公園保護(hù)地。

由于各國客觀存在的國家公園個體差異性和體系復(fù)雜性，其概念容易被混淆。為了便于使用“共同的語言”進(jìn)行交流，對國家公園達(dá)成共識和認(rèn)可[16]，IUCN不斷修訂保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)并在1994年出版的新《保護(hù)地管理類型指南》中根據(jù)管理目標(biāo)將全球保護(hù)地劃分為6種類型，即Ia嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、Ib荒野區(qū)、II國家公園、III自然紀(jì)念區(qū)、IV棲息地/物種管理區(qū)、V陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)和VI資源管理保護(hù)區(qū)。管理目標(biāo)即依據(jù)保護(hù)地的自然性和生產(chǎn)性來平衡保護(hù)與利用的關(guān)系。

國家公園被定義為那些陸地和(或)海洋地區(qū)，被指定用來：1)為當(dāng)代或子孫后代保護(hù)一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性；2)排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為；3)提供在環(huán)境上和文化上相容的、精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機會[1]。于是，此前由于難以統(tǒng)一的“National Park”名稱和國家公園體系造成的內(nèi)涵理解困難在IUCN保護(hù)地體系中迎刃而解。幾乎所有“National Park”都可以在IUCN保護(hù)地類別中找到對應(yīng)的位置，如瑞士Swiss National Park歸屬于Ia類，美國Everglades National Park歸屬于Ib類，英國New Forest National Park歸屬于V類等[25]。這個分類體系是目前各國公認(rèn)比較全面、比較合適并被普遍接受的保護(hù)地分類體系。此后，聯(lián)合國保護(hù)地名錄《United Nations List of Protected Areas》更將此分類系統(tǒng)作為統(tǒng)計各國保護(hù)地的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

歸納后的II類國家公園在功能定位上是以生態(tài)保護(hù)、科研宣教和游憩利用為管理目標(biāo)的一種保護(hù)地類型，始終將公益服務(wù)排在首位[4]，其自然性程度僅次于“嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)”和“荒野區(qū)”，且在一定空間范圍和資源利用上為游憩和社區(qū)發(fā)展留有余地[12，14]。這種理念和功能并不會因為國情、體制的不同而存在差異，也不會因為資源的基礎(chǔ)條件不同而難以借鑒[17]。

本文所指國家公園即基于IUCN中II類國家公園的理念與功能定位來構(gòu)建的中國國家公園體系，以及其構(gòu)成類型及管理體制要點。

3 中國保護(hù)地現(xiàn)狀和問題

據(jù)初步統(tǒng)計，中國已經(jīng)建立各類各級保護(hù)地12種，共計8 000余處。其中，各類國家級保護(hù)地近3 000處。各類保護(hù)地的總面積約占國土面積的18%，主要種類包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、礦山公園、天然林保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、沙漠公園，以及國家公園體制試點區(qū)等。多年來各類保護(hù)地的建設(shè)對中國生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的保護(hù)發(fā)揮了重要作用，但同時，目前中國保護(hù)地的分類體系和管理制度存在諸多問題，主要包括以下幾個方面。

3.1 類型劃分不科學(xué)，保護(hù)對象單一

自然保護(hù)區(qū)針對主要保護(hù)對象，采取“先分類后分級”的方法劃分為三大類別9種類型①，并由國家、省、市、縣四級管理。風(fēng)景名勝區(qū)依據(jù)資源景觀主體劃分為14種類型②，并采取國家、省兩級管理。其他上述保護(hù)地類型也采取了類似的分級分類管理辦法。然而，除自然保護(hù)區(qū)中包含較為完整的生態(tài)系統(tǒng)外，其他類型保護(hù)地大都是職能管理部門根據(jù)自身的管理要素(如水利部門管水、林業(yè)部門管林、國土部門管地質(zhì)等)對其進(jìn)行類型劃分，生態(tài)系統(tǒng)存在保護(hù)對象單一的情況，人為割裂了生態(tài)系統(tǒng)中“山、林、水”等要素和結(jié)構(gòu)的完整性。

3.2 資源權(quán)屬不清晰，管理主體多頭

我國憲法規(guī)定，自然生態(tài)資源屬于國家所有，且規(guī)定礦藏、水資源只能歸國家所有。但在實踐中，同一區(qū)域的保護(hù)地往往被多個國家部門所管理，分屬環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、海洋等10多個部門管理，多頭管理和交叉管理現(xiàn)象普遍，管理主體混亂，資源權(quán)屬不清晰，嚴(yán)重阻礙了保護(hù)地資源的合理利用和保護(hù)。例如，湖南張家界先后被批準(zhǔn)為國家森林公園、世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園和5A級風(fēng)景區(qū)，其土地與相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不明確，各部門之間利益沖突和矛盾不斷[17]。

3.3 功能定位不合理，開發(fā)保護(hù)導(dǎo)向偏頗

在中國保護(hù)地類型的功能定位中，非“嚴(yán)格保護(hù)”即“資源利用”，保護(hù)與利用相結(jié)合的理念并沒有很好地體現(xiàn)出來。例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“為了加強自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，制定本條例”，即從立法上明確其功能偏重于 “保護(hù)自然環(huán)境與自然資源”，而對“合理利用自然資源”未有提及[3-4]。相比之下，其他類型保護(hù)地則過多強調(diào)了通過旅游利用滿足大眾需求，而未體現(xiàn)自然資源的公益性屬性。

3.4 資金來源不固定，經(jīng)營管理混亂

中國保護(hù)地管理資金主要來源于國家財政撥款和地方自籌。然而，長期以來保護(hù)地的中央財政撥款不足，使地方自籌負(fù)擔(dān)加重[26]，中央與地方財權(quán)事權(quán)錯位，大多數(shù)保護(hù)地不得不轉(zhuǎn)向依賴旅游經(jīng)營收入維持保護(hù)和日常運營[19]。例如，多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)將旅游基本經(jīng)營項目和資源保護(hù)、門票、游客安全等以協(xié)議形式交給了特許經(jīng)營企業(yè)，以此來解決管理和保護(hù)經(jīng)費不足的矛盾[15]。然而，部分管理機構(gòu)因需向經(jīng)營企業(yè)領(lǐng)取利益而失去了監(jiān)督的權(quán)威性，導(dǎo)致“經(jīng)管不分、以經(jīng)營取代管理、視經(jīng)營等同管理”的不利局面。

3.5 法律保障不充分，參與機制缺失

各類保護(hù)地中僅有自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)依據(jù)國務(wù)院頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》進(jìn)行管理，其他各類保護(hù)地僅按照各部門規(guī)范性文件實施行政管理，缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性。另外，保護(hù)地內(nèi)部及其周邊社區(qū)與保護(hù)地管理部門資源爭奪矛盾突出，各類保護(hù)地?zé)o論在其功能定位還是管理規(guī)定中都沒有明確闡述兼顧多方參與和社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)，未形成參與渠道和利益保障機制，導(dǎo)致保護(hù)地社區(qū)發(fā)展與保護(hù)地經(jīng)營管理矛盾重重。

4 中國國家公園體系構(gòu)建設(shè)想

4.1 中國國家公園體系構(gòu)建基礎(chǔ)

中國保護(hù)地類型與IUCN中II類國家公園內(nèi)涵最為接近的有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水利風(fēng)景區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、濕地公園和地質(zhì)公園7種，是構(gòu)建中國國家公園體系的基礎(chǔ)。這些保護(hù)地類型分屬環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、水利、國土等部門管理，各類保護(hù)地在定義、保護(hù)對象、功能定位等方面存在明顯差異(表1)。

4.2 中國國家公園體系構(gòu)建方法與步驟

構(gòu)建中國國家公園體系的總體思路是參照IUCN保護(hù)地體系，根據(jù)上述7種保護(hù)地主要管理目標(biāo)進(jìn)行重新分類，從中篩選出適宜進(jìn)入國家公園體系的保護(hù)地。

首先，按照7種保護(hù)地的定義和功能定位以及IUCN保護(hù)地體系中保護(hù)地的功能定位和管理目標(biāo)，將7種保護(hù)地與IUCN保護(hù)地進(jìn)行——對應(yīng)(圖1)。如自然保護(hù)區(qū)因保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種，以及特殊自然遺跡等，可對應(yīng)為IUCN保護(hù)地體系中的Ia、Ib、II、III、IV 5類保護(hù)地；風(fēng)景名勝區(qū)因以景觀為保護(hù)主體，且以觀光游覽為主要功能，可對應(yīng)為IUCN保護(hù)地體系中的II、IV、VI 3類保護(hù)地。如此，可梳理出7種保護(hù)地中適宜進(jìn)入國家公園體系的保護(hù)地單位。

其次，在新構(gòu)建的國家公園體系中，按照國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中的面積界限要求，排除面積小于1 000hm2的保護(hù)地。

再次，由于每一個保護(hù)地個體情況不同，可根據(jù)：1)生態(tài)系統(tǒng)的完整性；2)自然資源是否代表國家水平或具有景觀獨特性；3)該保護(hù)單位在維護(hù)自然野生種群數(shù)量方面所具有的潛力；4)自然資源用于公眾教育與欣賞的可能性；5)保護(hù)單位在用地與資源等方面受人為因素影響的程度[8，11]逐個進(jìn)行篩選。

最后，以法律形式明確國家公園體系和主要管理目標(biāo)，并專門設(shè)立國家公園管理部門，制定管理政策，確保其分類系統(tǒng)和管理體制具有堅實的基礎(chǔ)并且更加實際可行。

圖1 中國國家公園體系(作者繪)

4.3 中國國家公園體系構(gòu)建的保障

構(gòu)建國家公園體制是順利構(gòu)建國家公園體系的保障，是現(xiàn)階段中國推動生態(tài)文明建設(shè)，深化生態(tài)系統(tǒng)和自然資源管理體制改革的重要舉措，也是完善中國現(xiàn)有保護(hù)地體系，推進(jìn)中國保護(hù)地事業(yè)與國際接軌的客觀要求。其關(guān)鍵性舉措包括以下幾個方面。

1)法律保障。

制定國家公園專項立法，建立完備的法律體系，確立國家公園地位并保障各項管理制度有效實施。專項法中需要明確國家公園的目的、功能、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及國家公園管理的各項行為規(guī)范等。

2)機構(gòu)保障。

進(jìn)一步整合與優(yōu)化現(xiàn)有國家公園管理機構(gòu)職能，以突出國家公園資源保護(hù)的重要性和國家公園的社會公益性為導(dǎo)向，統(tǒng)籌保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的合理利用與科學(xué)治理；強化協(xié)調(diào)意識，建立管理部門之間、中央和地方政府之間的協(xié)調(diào)與配合機制，不斷提升以國家公園為主體的保護(hù)地體系的生態(tài)功能服務(wù)質(zhì)量。

3)經(jīng)費保障。

設(shè)立中央財務(wù)為主的專項資金，充分體現(xiàn)國家公園資源的社會公益特征。采用國家財政年度預(yù)算和支付的方式直接劃撥給國家公園。同時，通過特許經(jīng)營拓寬投資渠道，建立多元投資機制。

4)利益保障。

兼顧多方利益，與社區(qū)居民達(dá)成協(xié)議，確保社區(qū)居民充足、平等地享受國家公園收益，充分參與國家公園的管理決策，保障參與程度以減少矛盾沖突。

5 結(jié)語

國家公園是全球保護(hù)地的一種類型，其優(yōu)越性在于它是一種兼顧生態(tài)資源保護(hù)和適度開發(fā)利用，并能有效協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展矛盾的資源管理制度。國家公園保護(hù)地類型缺失造成中國保護(hù)地體系中“資源保護(hù)與利用”關(guān)系失衡，而更深層次的問題則是管理體制暴露出的各種弊端。因此，亟須基于現(xiàn)有保護(hù)地構(gòu)建國家公園體系，妥善處理好保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)生態(tài)資源保護(hù)與利用雙贏的目標(biāo)。

IUCN保護(hù)地體系明確了以自然保護(hù)為主要目標(biāo)的區(qū)域才能被稱為保護(hù)地，并且完整綜合了所有國家保護(hù)地的內(nèi)容和情況，應(yīng)當(dāng)成為中國構(gòu)建國家公園體系的參照樣板。對照IUCN保護(hù)地體系，重新梳理中國7種保護(hù)地管理目標(biāo)，以此可明確適宜的國家公園體系。進(jìn)而，根據(jù)面積和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)篩選符合要求的保護(hù)地單位。最后，構(gòu)建國家公園管理體制以保障國家公園體系順利執(zhí)行，從而杜絕中國現(xiàn)有保護(hù)地管理當(dāng)中由于保護(hù)理念和管理目標(biāo)相互交叉而存在的邊界范圍嵌套重疊現(xiàn)象。

表1 中國保護(hù)地定義及功能定位

注釋：

① 自然保護(hù)區(qū)類型：自然生態(tài)系統(tǒng)類(森林生態(tài)系統(tǒng)類型、草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型、荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型、內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型)、野生生物類(野生動物類型、野生植物類型)、自然遺跡類(地質(zhì)遺跡類型、古生物遺跡類型)。

② 風(fēng)景名勝區(qū)類型：歷史圣地類、山岳類、巖洞類、江河類、湖泊類、海濱海島類、特殊地貌類、城市風(fēng)景類、生物景觀類、壁畫石窟類、紀(jì)念地類、陵寢類、民俗風(fēng)情類及其他類。