濟(jì)南城市軌道交通與集約土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策研究

張 凱 岳曉群 倪振杰

(1.濟(jì)南軌道交通集團(tuán)有限公司，山東濟(jì)南 250101； 2.山東同圓設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，山東濟(jì)南 250101)

土地的集約利用是城市發(fā)展面臨的重大問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。濟(jì)南市的人均土地相對(duì)不足，人地矛盾突出，對(duì)集約用地的研究十分必要也十分迫切。另一方面，城市軌道交通作為一種公共交通方式，具有引領(lǐng)沿線土地集約利用的明顯特點(diǎn)，在城市建設(shè)發(fā)展中越來(lái)越受到重視。然而，受制于泉水保護(hù)等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，濟(jì)南市城市軌道交通的建設(shè)步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)內(nèi)其他省會(huì)城市。隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，如何高效利用稀缺的土地資源，有效促進(jìn)城市軌道交通和集約用地的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個(gè)需要迫切解決的問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)幾十年的不斷探索，國(guó)內(nèi)關(guān)于土地集約利用的研究已取得不俗的成果，主要涵蓋定性分析、定量研究及實(shí)踐應(yīng)用三大方面。定性分析方面，主要包括土地集約利用涵義的明確[1]、在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用及驅(qū)動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)在和外在因素等[2]；定量研究方面，在定性分析相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立土地集約利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法[3]并提出相關(guān)對(duì)策；實(shí)踐應(yīng)用則是對(duì)一些城市或城鎮(zhèn)進(jìn)行案例分析，對(duì)土地集約利用的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，并據(jù)此提出土地集約利用的有效策略[4]。

在城市軌道交通與土地集約利用方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了很多研究，主要包括現(xiàn)狀分析及展望[5]、政策研究[6]、土地利用模式研究[7]等內(nèi)容，但對(duì)城市軌道交通與集約土地利用相互影響的研究較少[8]。在吸取以往經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，考慮濟(jì)南城市實(shí)際狀況，通過(guò)分析軌道交通沿線的用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出軌道交通與集約土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

1 濟(jì)南市城市規(guī)劃及軌道交通規(guī)劃

1.1 城市發(fā)展現(xiàn)狀

濟(jì)南是山東省的省會(huì)，位于山東省中西部，南傍泰山，北跨黃河，下轄7個(gè)市轄區(qū)(市中區(qū)、歷下區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)、歷城區(qū)、長(zhǎng)清區(qū)、章丘區(qū))、3個(gè)縣(濟(jì)陽(yáng)縣、平陰縣、商河縣)，總面積8 177.21 km2。2017年，全市常住人口732.12萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到7 202億元，國(guó)民經(jīng)濟(jì)位于全省前列。

1.2 城市總體規(guī)劃及區(qū)位發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)2016年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《濟(jì)南市城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》[9]，濟(jì)南市的城市性質(zhì)為“山東省省會(huì)，國(guó)家歷史文化名城，環(huán)渤海地區(qū)南翼的中心城市”；城市發(fā)展目標(biāo)為“打造全國(guó)重要的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、物流中心和科技創(chuàng)新中心，建設(shè)與山東經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省相適應(yīng)的現(xiàn)代泉城”；并實(shí)施“東拓、西進(jìn)、南控、北跨、中優(yōu)”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。城市布局沿東西兩翼展開(kāi)，嚴(yán)格控制城市向南部山區(qū)蔓延，適時(shí)跨越黃河向北部發(fā)展；構(gòu)筑“一心、三軸、十六群”的市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖1)。中心城空間結(jié)構(gòu)為“一城兩區(qū)”，“一城”為主城區(qū)，“兩區(qū)”為西部城區(qū)和東部城區(qū)。中心城面積為1 022 km2，規(guī)劃2020年中心城城市建設(shè)用地面積為410 km2，人均建設(shè)用地面積為95 m2，人口控制在430萬(wàn)以下。

圖1 濟(jì)南市中心城空間結(jié)構(gòu)

2017年，山東省政府印發(fā)了《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)的批復(fù)》，提出要構(gòu)建“兩圈四區(qū)，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”的總體格局(見(jiàn)圖2)。濟(jì)南都市圈作為“兩圈”之一，將重點(diǎn)突出省會(huì)城市優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化與周邊城市的同城化發(fā)展，使之成為半島城市群向中西部拓展的樞紐區(qū)域。

1.3 軌道交通規(guī)劃

依據(jù)濟(jì)南市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，遠(yuǎn)景線網(wǎng)共有10條線路，分屬兩個(gè)層次。其中，已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的R1～R3號(hào)線為都市核心區(qū)層次的軌道交通快線；M1～M6線、環(huán)線為中心城軌道交通普線?？炀€、普線在功能和目標(biāo)上各有不同，彼此配合；快線站距大、速度快，可快速將外圍組團(tuán)客流輸送到中心城；普線站間距較密，速度比快線略慢，主要滿足中心城內(nèi)部中長(zhǎng)距離出行需求。M1～M4線、環(huán)線為中心城骨干線，將構(gòu)建市區(qū)骨架線網(wǎng)；M5、M6號(hào)線為輔助線，主要起到加密線網(wǎng)、擴(kuò)大快速軌道交通覆蓋面積、提升線網(wǎng)服務(wù)水平的功能。此外，為適應(yīng)城市遠(yuǎn)景發(fā)展需求，預(yù)留了M7、M8兩條預(yù)留線路及若干軌道交通走廊，以提高遠(yuǎn)景線網(wǎng)彈性，保證未來(lái)軌道交通建設(shè)的可持續(xù)性。

2 濟(jì)南軌道交通沿線用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

以R2線一期工程為例，分析其沿線用地情況。R2線一期工程為《濟(jì)南市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2015～2019年)》[10]批復(fù)的線路之一，線路西起王府莊站，東至彭家莊站，全長(zhǎng)約36.4 km，設(shè)車(chē)站19座，預(yù)計(jì)2021年建成運(yùn)營(yíng)。R2線一期在線網(wǎng)中為東西向市域快線，覆蓋西客站片區(qū)、濟(jì)南火車(chē)站周邊地區(qū)及東部新城，二期延伸至章丘城區(qū)，可與其他兩條在建市域軌道線以換乘的方式相銜接，共同形成濟(jì)南市外圍組團(tuán)與中心城間的便捷客運(yùn)通道。

綜合考慮城市空間結(jié)構(gòu)、沿線地區(qū)土地利用規(guī)劃、發(fā)展特征等因素，將R2線一期工程沿線劃分為8個(gè)區(qū)段，即：臘山段、西客站段、茶城段、濟(jì)南火車(chē)站北段、北園大街段、燕山段、賢文段和唐冶段，如圖3所示。

對(duì)R2線一期工程沿線用地情況、建設(shè)情況、人口規(guī)模、設(shè)施分布等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)摸查，對(duì)沿線各主要類(lèi)型用地(居住、商業(yè)、公共設(shè)施、工業(yè))現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分類(lèi)，相關(guān)情況如圖4所示，并對(duì)沿線現(xiàn)狀容積率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。通過(guò)線路沿線用地現(xiàn)狀及用地性質(zhì)可以看出，R2線一期工程線路兩端處于主城區(qū)邊緣地帶，地塊現(xiàn)狀以綠地居多，開(kāi)發(fā)利用率比較低，線路在此區(qū)域可起到引領(lǐng)城市發(fā)展、優(yōu)化用地布局、拓展城市空間的功能；沿線居住及商業(yè)用地集中分布于經(jīng)十路臘山、西二環(huán)至西周家莊區(qū)域。從城市區(qū)域上來(lái)看，此區(qū)域?yàn)閭鹘y(tǒng)的城市中心城區(qū)；從線路區(qū)段劃分上來(lái)看，此區(qū)域?yàn)槲骺驼径?、茶城段、?jì)南火車(chē)站北段、北園大街段、燕山段。沿線現(xiàn)狀用地性質(zhì)主要存在以下問(wèn)題。

圖3 R2線一期工程沿線區(qū)段劃分示意

圖4 R2線一期工程沿線用地現(xiàn)狀

(1)沿線居住用地比例較高(呈零散分布)，這樣的用地現(xiàn)狀布局決定了線路的功能定位：以服務(wù)居住功能為主，其他功能為輔。中心城區(qū)區(qū)域內(nèi)的居住用地利用率較低，絕大多數(shù)居住用地的容積率在2以下，臘山、茶城、西周家莊等區(qū)域容積率在1以下。這些區(qū)域多涉及城中村、棚戶區(qū)改造問(wèn)題，土地集約利用差，亟需通過(guò)線路建設(shè)來(lái)加速沿線的居住升級(jí)改造。

(2)商業(yè)用地比重較小，主要有分布于臘山附近的汽修汽配服務(wù)，茶城段的茶及相關(guān)產(chǎn)品的批發(fā)銷(xiāo)售，北園大街段的小商品零售、家紡和家居建材銷(xiāo)售等，整體產(chǎn)業(yè)層級(jí)較低，亟待依托現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)特色，并借助軌道交通線路建設(shè)的機(jī)遇，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域服務(wù)產(chǎn)業(yè)，提升沿線地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(3)行政辦公和公共設(shè)施用地比重極小，公共設(shè)施十分缺乏且布局分散。

(4)沿線工業(yè)用地有一定規(guī)模，以西周家莊站附近的黃臺(tái)電廠及王舍人以東的濟(jì)鋼總廠最為集中，這些工業(yè)用地一方面破壞了城市生態(tài)環(huán)境，制約了土地集約利用，另一方面嚴(yán)重影響城市的布局優(yōu)化，對(duì)東部新城的拓展及與中心城區(qū)的連接較為不利。

結(jié)合R2線一期工程的客流預(yù)測(cè)結(jié)果[11]，進(jìn)一步分析初期早高峰時(shí)段各車(chē)站(不含換乘站)的乘降量(如圖5)。

圖5 R2線一期工程初期早高峰各車(chē)站(不含換乘站)乘降量示意

由圖5可知，線路初期客流具有明顯的外圍向中心區(qū)域(西二環(huán)站—辛祝路站)積聚的特征，這與前面分析的沿線商業(yè)主要集中于中心城區(qū)相符。線路兩端站點(diǎn)進(jìn)站客流較高，但出站客流很低，這也說(shuō)明了沿線現(xiàn)狀土地利用存在的問(wèn)題，即住宅用地分布范圍廣，利用率低；商業(yè)金融用地比重較小且于中心城區(qū)內(nèi)分布零散，均未形成土地集約化利用的發(fā)展模式[12]。

3 城市軌道交通與集約土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 軌道交通系統(tǒng)的建立有利于城市土地集約利用

隨著濟(jì)南都市圈的不斷發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口容量會(huì)趨向總體穩(wěn)定，軌道交通網(wǎng)絡(luò)基本成型，預(yù)計(jì)大型的“副中心”、“邊緣城市”會(huì)在軌道交通車(chē)站周邊形成，軌道交通線路更趨向于引導(dǎo)就業(yè)布局以及土地利用。

根據(jù)濟(jì)南市軌道交通“快線+普線”的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃布局，隨著軌道交通的建設(shè)及軌道交通網(wǎng)絡(luò)的基本成型，中心城區(qū)車(chē)站區(qū)域的開(kāi)發(fā)將會(huì)大大加強(qiáng)。而作為連接外圍組團(tuán)與中心城區(qū)的快線，可以在其車(chē)站的周邊形成新的商業(yè)金融區(qū)、工業(yè)園區(qū)與居住社區(qū)，對(duì)周邊區(qū)域或整個(gè)片區(qū)的發(fā)展格局起到引領(lǐng)作用，其產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)大于中心城區(qū)對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生的影響。

3.2 軌道交通與城市規(guī)劃、用地政策協(xié)調(diào)整合

(1)推進(jìn)軌道交通與土地利用一體化規(guī)劃

在濟(jì)南市城市發(fā)展進(jìn)程中，選擇城市軌道交通與集約土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展模式，需要把城市軌道交通的建設(shè)發(fā)展和宏觀層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及具體實(shí)施層面上的土地利用緊密結(jié)合，提升城市軌道交通與土地利用一體化規(guī)劃的研究力度和深度，制定政府控制干預(yù)與市場(chǎng)引導(dǎo)并重的發(fā)展策略，更好地為“四個(gè)中心”建設(shè)服務(wù)。

(2)制定相關(guān)的法規(guī)政策

濟(jì)南市城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)處于起步階段，與之發(fā)展相對(duì)應(yīng)的配套政策亟需完善。應(yīng)加快制定相關(guān)法規(guī)政策，有效發(fā)揮其調(diào)控功能，使城市軌道交通與土地利用之間能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。城市軌道交通能夠更好地提升沿線土地價(jià)值，優(yōu)化土地規(guī)劃利用布局；城市土地利用產(chǎn)生的價(jià)值可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)政策反哺到軌道交通的建設(shè)運(yùn)營(yíng)上來(lái)[13]。

在中心城區(qū)，軌道交通線網(wǎng)站點(diǎn)的選址需根據(jù)濟(jì)南市城市土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀情況，優(yōu)先選擇在高密度、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的區(qū)域設(shè)置車(chē)站。在充分保障線路走廊及站位布設(shè)可實(shí)施的前提下，對(duì)沿線的各用地類(lèi)型進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理控制各類(lèi)型用地規(guī)模及比例，滿足沿線土地集約利用開(kāi)發(fā)需求。

在城市外圍組團(tuán)地區(qū)，可以充分發(fā)揮城市軌道交通的引領(lǐng)作用，結(jié)合片區(qū)規(guī)劃、沿線地塊的區(qū)位及距車(chē)站的遠(yuǎn)近，合理確定地塊的用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度，適當(dāng)擴(kuò)大軌道交通服務(wù)的輻射范圍，增強(qiáng)軌道交通的可達(dá)性和吸引力。

3.3 城市軌道交通與集約用地協(xié)調(diào)發(fā)展模式

發(fā)揮城市軌道交通運(yùn)量大、便利快捷、可達(dá)性高等優(yōu)勢(shì)，利用軌道交通建設(shè)對(duì)沿線區(qū)域的用地進(jìn)行優(yōu)化重組，集約利用。相關(guān)開(kāi)發(fā)應(yīng)圍繞軌道交通線路及車(chē)站鋪開(kāi)，突出軌道交通線路及車(chē)站的中心地位及主導(dǎo)作用。

通過(guò)對(duì)軌道交通車(chē)站周邊土地進(jìn)行集約化開(kāi)發(fā)，形成車(chē)站及軌道線路走廊的“珠鏈?zhǔn)健卑l(fā)展格局(見(jiàn)圖6)[14]，城市形態(tài)將由“攤大餅式”演變?yōu)椤爸殒準(zhǔn)健?。城市結(jié)構(gòu)及用地布局將因軌道交通的建設(shè)得到優(yōu)化提升，城市主要的商業(yè)、居住、就業(yè)也會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到軌道交通線路和車(chē)站所形成的“珠鏈”區(qū)域內(nèi)，一方面保障了軌道交通系統(tǒng)擁有充分的客流來(lái)源和運(yùn)營(yíng)收益，另一方面使得城市功能得以充分發(fā)揮，用地得以集約優(yōu)化，促進(jìn)城市與軌道交通之間的可持續(xù)發(fā)展。

圖6 軌道交通線路車(chē)站“珠鏈?zhǔn)健卑l(fā)展格局示意

4 相關(guān)建議

4.1 政策機(jī)制層面

(1)以政策法規(guī)保障軌道交通規(guī)劃建設(shè)順利實(shí)施

當(dāng)前，濟(jì)南市軌道交通沿線用地面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中心城區(qū)的絕大多數(shù)區(qū)域?yàn)榻ǔ蓞^(qū)，軌道交通線路敷設(shè)及后續(xù)實(shí)施協(xié)調(diào)難度大，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)高；在城市外圍的開(kāi)發(fā)區(qū)、郊區(qū)地帶，很多地塊也正在履行規(guī)劃條件等手續(xù)，而其中大部分區(qū)域均未考慮將來(lái)軌道交通線路的敷設(shè)，這些規(guī)劃一旦實(shí)施，對(duì)后期軌道交通線路的建設(shè)實(shí)施會(huì)造成極大的不便。

因此，做好沿線地塊的出讓控制，嚴(yán)控出讓條件，保障軌道交通線路的順利實(shí)施是當(dāng)前一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)，這就需要包括規(guī)劃、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)之間的配合協(xié)作，盡快制定并出臺(tái)軌道交通沿線規(guī)劃控制及土地控制相關(guān)管理辦法，從法規(guī)上保障軌道交通規(guī)劃建設(shè)與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2)建立軌道交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

濟(jì)南市城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)起步較晚，但建設(shè)步伐在不斷加快。同國(guó)內(nèi)許多城市一樣，在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中不可避免地產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，城市軌道交通與土地利用彼此孤立分離便是其中比較突出的問(wèn)題之一。

要改變二者相互分離的狀況，一要建立統(tǒng)一規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，使軌道交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)、相互銜接；二要使?jié)鲜谐鞘衅瑓^(qū)規(guī)劃、控規(guī)與城市軌道交通規(guī)劃相互反饋和相互調(diào)整，及時(shí)解決過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

4.2 技術(shù)實(shí)施層面

(1)沿線用地混合開(kāi)發(fā)

一方面，利用“珠鏈?zhǔn)健钡陌l(fā)展模式，將城市軌道交通沿線主要的居住、商業(yè)金融、行政辦公等用地類(lèi)型進(jìn)行優(yōu)化重組和集中布置，做到集約用地，充分發(fā)揮沿線土地利用的最大效益；另一方面，在對(duì)沿線用地類(lèi)型進(jìn)行優(yōu)化重組的基礎(chǔ)上，根據(jù)車(chē)站的服務(wù)半徑，合理布置居住、商業(yè)金融、行政辦公的范圍，既做到線路車(chē)站周邊區(qū)域的土地混合開(kāi)發(fā)，又要以車(chē)站為中心，形成“同心圓式”的土地利用模式(如圖7)。

圖7 以車(chē)站為中心的“同心圓式”用地模式

結(jié)合濟(jì)南城市軌道交通線網(wǎng)及土地規(guī)劃布局，建議在車(chē)站服務(wù)半徑200 m以?xún)?nèi)，優(yōu)先布置商業(yè)金融用地，實(shí)施高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)[15]；服務(wù)半徑200～500 m范圍，適當(dāng)提高居住及行政辦公用地的比例，實(shí)施中-高強(qiáng)度的用地開(kāi)發(fā)；服務(wù)半徑500 m以外，以居住、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施用地為主，實(shí)施低強(qiáng)度的用地開(kāi)發(fā)。

(2)沿線車(chē)站功能互補(bǔ)

根據(jù)車(chē)站所處區(qū)域的現(xiàn)狀條件，在不同車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)具備不同功能的配套設(shè)施，一方面可以突出車(chē)站個(gè)體特色，另一方面可以體現(xiàn)線路的綜合性功能—集居住、商業(yè)金融、行政辦公、公共設(shè)施于一體的發(fā)展布局。例如，在城市外圍組團(tuán)R線的車(chē)站周邊建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)、公園等生活配套設(shè)施；在中心城區(qū)M線的車(chē)站周邊建設(shè)大型商場(chǎng)和綜合體等。這些相關(guān)的配套設(shè)施因?yàn)檐?chē)站相鄰，互通方便，存在著功能上的互補(bǔ)。沿線居民可以通過(guò)軌道交通線路出行，在各車(chē)站間進(jìn)行各種社會(huì)活動(dòng)，既滿足了居民多樣化需求，又優(yōu)化了軌道交通沿線用地布局，提升了集約化用地程度。

5 結(jié)束語(yǔ)

具體分析了濟(jì)南市R2線一期工程沿線用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，有針對(duì)性地提出了城市軌道交通與城市規(guī)劃、土地利用政策協(xié)調(diào)整合的建議措施。在政策機(jī)制層面，應(yīng)推進(jìn)軌道交通與土地利用一體化規(guī)劃和政策法規(guī)的出臺(tái)及完善，保障軌道交通規(guī)劃建設(shè)的順利實(shí)施，建立城市軌道交通與土地利用的“珠鏈?zhǔn)健眳f(xié)調(diào)發(fā)展格局；在技術(shù)實(shí)施層面，依托城市軌道交通線路，做好沿線用地混合開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮沿線土地利用的最大效益。另外，根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀，做好車(chē)站功能互補(bǔ)，在突出車(chē)站個(gè)體特色的同時(shí)體現(xiàn)線路的綜合性功能布局。