消防違法行為追究時效制度探析

摘要：簡述了消防違法行為追究時效制度的定義和意義，分析了消防違法行為追究時效規(guī)定的內(nèi)涵，結(jié)合不同類型消防違法行為深入研究了追究時效的起算方法，并對部分具體的消防違法行為追究時效提出了自己的看法和建議，對規(guī)范消防執(zhí)法行為有一定的指導意義。

關鍵詞：追究時效；消防；違法行為；制度探析

一、消防違法行為追究時效制度的定義和意義

1.定義

時效，是指法律規(guī)定的某種事實狀態(tài)經(jīng)過法定時間而產(chǎn)生一定法律后果的法律制度。通常有民法上的訴訟時效、刑法上的追訴時效和行刑時效、行政法中的追究時效、執(zhí)行時效和救濟時效等等。本文研究的消防違法行為的追究時效就屬于行政法中的追究時效。

消防違法行為追究時效，是指消防部門對行政相對方的消防違法行為進行追究的有效期限。超過了追究時效，消防部門就不能再給予消防違法行為人行政處罰。

2.意義

消防違法行為追究時效的意義。第一，規(guī)定追究時效有利于促使消防部門及其工作人員積極采取措施，及時查清違法行為并依法追究違法行為人的法律責任，從法律上確認當前事實狀態(tài)，消除不穩(wěn)定因素。第二，有利于消防部門及時、正確的處理各種消防違法行為。一般而言，經(jīng)過較長時間的違法案件，在調(diào)查、取證等方面都會遇到更大的困難，需要花費更大的人力、物力和財力，容易因取證困難等原因造成案件積壓、拖延甚至造成錯案。追究時效的規(guī)定有利于消防部門集中精力打擊現(xiàn)行的違法行為，提高消防行政管理的效率，減少行政訴訟。第三，有利于教育違法行為人改過自新。時間會沖淡違法行為造成的不公正性，在法定的追究時效內(nèi)，違法行為人沒有再實施新的違法行為，說明他已改過自新，不再繼續(xù)危害社會，無需再次引起糾紛狀態(tài)重現(xiàn)。再繼續(xù)追究其責任，既不利于已經(jīng)改過自新的違法行為人重新做人，開始新生活，也不利于社會生產(chǎn)、生活的穩(wěn)定。

二、消防違法行為追究時效規(guī)定

消防違法行為追究時效，應當依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十九條規(guī)定執(zhí)行。

《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。第二款規(guī)定：前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。要正確理解該條的規(guī)定，應把握三點：

（1）該條的“發(fā)現(xiàn)時間”是指消防部門的立案時間，不是消防部門作出行政處罰的時間。

（2）行政處罰追究時效的期限是違法行為發(fā)生之日起計算?！斑`法行為發(fā)生之日”通常是指違法行為的實施之日。但嚴謹?shù)恼f應當是違法行為成立之日，因為我國現(xiàn)有的法律規(guī)范中的有些行政違法行為必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成，如果危害結(jié)果還未發(fā)生或出現(xiàn)，就不構(gòu)成行政違法行為，也就不存在追究時效的問題。如過失引起火災，有過失的行為，必須還要有引起火災的結(jié)果，違法行為才能成立?！靶袨榻K了之日”是指違法行為停止日。如未經(jīng)消防驗收擅自投入使用，應當從停止使用之日起開始計算。

（3）消防部門在行政處罰追究時效期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為，但最后作出行政處罰決定時超過行政處罰追究期限的，對這種情況不屬于超出行政處罰追究時效。

三、不同消防違法行為追究時效分析

（一）消防違法行為的分類

消防違法行為根據(jù)不同標準有不同的分類。本文主要結(jié)合時效制度分析，根據(jù)是否有行為義務可以將消防違法行為分為積極違法行為（作為）和消極違法行為（不作為），積極違法行為根據(jù)行為持續(xù)時間長短又可以分為短暫違法行為和持續(xù)違法行為。作為是指以積極的行為活動實施法律所禁止的行為，是主動行為；不作為是指負有特定作為義務的行政相對人能夠履行這種義務而不履行義務的行為，是被動行為。短暫行為和持續(xù)行為沒有具體的劃分標準，任何行為都有時間長短，具體持續(xù)多長時間的行為算短暫行為也沒有具體規(guī)定，主要根據(jù)具體的情況來確定，通常不隔日的可以視為短暫違法行為，隔日的視為持續(xù)違法行為。

《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）中出現(xiàn)的不作為違法行為主要有未依法進行消防備案，未履行消防安全職責，消防設施、器材或者消防安全標志未保持完好有效，火災隱患經(jīng)責令改正不及時采取措施消除，人員密集場所發(fā)生火災工作人員不履行疏散義務情節(jié)嚴重的等等。作為違法行為主要有未經(jīng)消防驗收擅自投入使用，拆除、損壞、停用消防設施、器材，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口，謊報火警，故意破壞火災現(xiàn)場等等。短暫違法行為主要有拆除、損壞、停用消防設施、器材，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口等等。持續(xù)違法行為主要有未經(jīng)消防設計審核擅自施工，未經(jīng)消防驗收擅自投入使用等等。

（二）不同類別違法行為的追究時效

1.短暫違法行為。根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，消防違法行為成立之日起，超過兩年未被消防部門立案的，不再進行行政處罰。如占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口的違法行為，其中占用、堵塞、封閉等行為是短暫的，不是持續(xù)的，但是這些行為造成的影響疏散的狀態(tài)有可能是短暫的，也有可能是一直持續(xù)的。不論狀態(tài)如何，其違法行為追究時效的起算時間均是從占用、堵塞、封閉等行為成立之日起開始計算，而不是在疏散不暢的狀態(tài)消除后開始起算。

2.持續(xù)違法行為。根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，消防違法行為停止之日起，超過兩年未被消防部門立案的，不再進行行政處罰。所謂持續(xù)，包括違法行為的持續(xù)和違法狀態(tài)的持續(xù)。一般來說，只要違法行為持續(xù)，其違法狀態(tài)也處于持續(xù)中；但違法狀態(tài)處于持續(xù)中，并不能認為或者推定違法行為也處于持續(xù)中。如小偷盜竊他人財物，得手后，其盜竊行為已經(jīng)結(jié)束，但非法占有他人財產(chǎn)的違法狀態(tài)還持續(xù)存在；對這類違法行為是以違法行為是否結(jié)束為時間起算點，而不是以狀態(tài)是否還存在為起算點；如前面提到的封閉安全出口等違法行為。消防違法行為中的持續(xù)違法行為，通常由兩個“自然上的行為”組合而成。如未經(jīng)消防驗收擅自投入使用，包含了“未經(jīng)消防驗收”的消極不作為和“擅自投入使用”的積極作為這兩個“自然上的行為”。但是這兩個“自然上的行為”只能充分滿足一個行政違法構(gòu)成要件，是“法律上的一行為”，只能認定為“同一個行政違法行為”。對于未經(jīng)消防驗收擅自投入使用的違法行為，只要一直在使用，就不起算其追究時效。

3.消極違法行為（不作為）?！缎姓幜P法》并未明確規(guī)定消極違法行為追究時效的起算，但按照該法第二十九條的規(guī)定，消極違法行為的追究時效從法律規(guī)定的義務履行期限屆滿之次日起算更為合理，沒有履行期限的從違法行為成立之日起計算。筆者認為，與以積極作為行為違法的行政處罰不同的是，積極作為違法行為的發(fā)生時點是明確的、具體的，即使行為人的違法作為行為處于連續(xù)或持續(xù)狀態(tài)，從客觀上均能明確予以分辨。而消極違法行為則不同，法律規(guī)定行為人有積極作為的義務，且通常而言都是規(guī)定合理的履行義務期限，行為人在期限屆滿之前消防違法行為尚未成立。只有當法律規(guī)定義務履行期限屆滿后仍未履行的才構(gòu)成違法行為，此時追究時效也才能開始起算。而不作為是沒有行為，自然也就不存在持續(xù)行為一說了。

另外，違法行為效果的持續(xù)狀態(tài)不應作為違法行為追究時效的起算依據(jù)。有人認為不作為違法行為中，由于行為人的不作為致其不法后果一直處于持續(xù)狀態(tài)，故追究時效一直未開始起算。但從《行政處罰法》第二十九條規(guī)定看，違法行為本身發(fā)生的時間是確定追究時效的考慮因素，而不是違法行為的后果。從前述分析可知，消極違法行為中違法行為本身的發(fā)生是可以確定的，即法律規(guī)定的作為義務履行期間。只要行為人未在法定期間履行法定義務，即能確定其行為違法。至于此種不法行為造成的持續(xù)性的后果，不應作為追究時效的起算依據(jù)。理由是，積極作為的違法行為同樣可能造成持續(xù)性的不法后果，但依《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，仍應從行為成立之日起算。如果以不法行為的后果作為判斷行政處罰的追究時效，勢必導致各種不法行為的追究時效一直無法起算，這既不利于提高消防部門的執(zhí)法效率，也不利于人民法院查明案件事實。

如未依法進行消防備案，根據(jù)《消防法》第五十八條第二款和《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四條第一款，建設單位應當在取得施工許可證或者驗收合格之日起七日內(nèi)辦理消防備案手續(xù)。倘若建設單位取得施工許可證或者驗收合格之日起七日內(nèi)沒有辦理消防備案手續(xù)，則消防違法行為成立，從履行期限屆滿之次日起算追究時效，超過兩年的，不再依據(jù)《消防法》第五十八條第二款處罰。

對于消防設施器材設置不符合標準的，如應設置自動噴水滅火系統(tǒng)的卻沒有設置，應設置兩部樓梯的卻只設置了一部，應設置甲級防火門的卻設置了乙級防火門等等。未設置的狀態(tài)，不符合消防技術(shù)標準的狀態(tài)可能是一直持續(xù)的，但未履行《消防法》第十六條的職責，未按照國家消防技術(shù)標準設置消防設施的違法行為卻是從工程驗收合格或者工程投入使用時成立，也有是從消防設施損壞更換之日起成立，追究時效應從違法行為成立之日起起算，超過兩年的不再給予行政處罰。

4.連續(xù)違法行為（多次違法行為）。對于連續(xù)性消防違法行為，追究時效從最后一次消防違法行為成立之日起算。其中對于連續(xù)性不作為違法行為，追究時效從最后一次法定應作為期限屆滿的次日起算，因為期限屆滿的次日違法行為才成立。

這里要對“連續(xù)”和“持續(xù)”進行一下區(qū)分。持續(xù)是指一個違法行為在行為上沒有停止過，僅僅構(gòu)成一個違法行為。連續(xù)是指同一類違法行為，在時間上連續(xù)多次出現(xiàn)，構(gòu)成多個違法行為，但是通常將次數(shù)作為從重情節(jié)，以最后一個行為進行處罰。

如未經(jīng)消防驗收擅自投入使用，使用過程中沒有停用過的則屬于持續(xù)違法行為；使用過程中由于各種原因停用過，如使用了半年，停用了半年，后來又使用的，則屬于持續(xù)違法行為的多次違法。

占用疏散通道也有可能是一次占用行為后，長期未清理，造成通道被占用的狀態(tài)一直持續(xù)；也有可能是昨天上午占用，下午清理了，今天上午又占用了，這種情況則屬于連續(xù)違法，以最后一次消防違法行為成立之日起算。這兩種情況在實際執(zhí)法中要調(diào)查清楚，可能涉及到消防違法行為是否超過追究時效。

對于消防設施未保持完好有效的違法行為，則屬于連續(xù)性不作為違法行為，同樣的還有消防設施未每年進行一次全面檢測的違法行為?！断婪ā返谑鶙l規(guī)定了單位要對消防設施定期檢驗、維修，確保完好有效，規(guī)定了對建筑消防設施每年至少進行一次全面檢測。消防設施未保持完好有效是一種被動行為，是不作為違法，應從違法行為成立之日起算追究時效，而《消防法》第十六條規(guī)定了“定期”、“每年”等頻次要求，因此每個頻次發(fā)生時則多了一次不作為違法，因此構(gòu)成了連續(xù)性不作為違法，而消防管理的頻次通常小于2年，因此此類消防違法行為一般不會超過追究時效。

需注意的是，《消防法》第十六條和第二十八條的區(qū)別。第十六條規(guī)定的是單位應當履行的消防安全職責，即消防管理義務。該條款下的違法行為通常屬于沒有履行職責，應當屬于不作為違法行為。第二十八條規(guī)定的內(nèi)容是禁止性條款，違反該條的均屬于積極違法行為，屬于作為違法行為。兩種類型的違法行為時效計算方法不同，但是這兩個條款中存在一些交叉內(nèi)容，如保障疏散通道暢通和占用、堵塞、封閉疏散通道?！吨腥A人民共和國消防法釋義》中指出二十八條是通過明確規(guī)定禁止行為進一步強調(diào)了對消防設施、疏散通道的保護。筆者不這么認為。因為現(xiàn)實檢查中確實存在甲公司的疏散通道不是被甲公司占用，而是被乙公司占用的情形，僅僅依據(jù)《消防法》第二十八條，只能對占用疏散通道的乙公司進行處罰，卻不能對甲公司進行處罰。但是根據(jù)《消防法》第十六條的規(guī)定，甲公司也有確保本單位的疏散通暢通的義務，甲公司應當履行防火巡查、檢查之責，發(fā)現(xiàn)疏散通道被占用的也要及時清理。因此，具體如何適用《消防法》第十六條和第二十八條，應根據(jù)實際情況來定，而不是簡單的認為二十八條是十六條的加強版。

四、超過追究時效消防違法行為處理措施

消防違法行為引起的不符合消防技術(shù)標準或管理規(guī)定的狀態(tài)屬于火災隱患。通常來說，沒有消防違法行為，也就不存在火災隱患，但反過來存在消防違法行為卻不一定存在火災隱患。如未依法進行消防備案，只是程序上不符合要求，不一定存在火災隱患。

對于消防違法行為超過追究時效的，依據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，一般不再給予行政處罰。但基于消防違法行為產(chǎn)生的火災隱患依然存在的，應當在檢查后，下發(fā)責令改正通知，要求單位在期限內(nèi)整改完畢。拒不整改的，則構(gòu)成新的違法行為“火災隱患經(jīng)通知不及時采取措施消除”，應對新的消防違法行為進行行政處罰。

對于未依法進行消防備案手續(xù)，超過2年追究時效的，依據(jù)《消防法》第五十八條第二款和《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，不再給予行政處罰，但是應當下發(fā)《責令改正通知書》，要求其五日內(nèi)進行消防備案，逾期未備案的，視為消防備案抽查不合格，若還在施工或者使用的，下發(fā)《建設工程消防設計備案違法通知書》或者《建設工程竣工驗收消防備案違法通知書》責令停止施工或者使用，仍不停止的，按照備案抽查不合格不停止施工或使用進行處罰。

火災隱患已經(jīng)不存在的，通常不予處理。如占用疏散通道三年后進行了清理，在清理后第二天，消防監(jiān)督檢查人員通過視頻監(jiān)控錄像發(fā)現(xiàn)了這一違法行為，經(jīng)了解已經(jīng)占用三年，超過了行政處罰的追究時效，且已經(jīng)清理整改完畢。此情況下無需再做其他處理，僅需口頭教育即可。

另外，對于因國家消防技術(shù)標準規(guī)范調(diào)整出現(xiàn)的不符合現(xiàn)行消防規(guī)范的問題不屬于消防違法行為，因此也不能列為火災隱患要求其整改。

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作者簡介：吳軍（1982—），男，東南大學法學學士，麗水市消防支隊龍泉大隊大隊長兼工程師，國家一級注冊消防工程師，主要從事消防管理、消防法制等工作。