英國脫歐公投的法律分析

景凱洋

摘要：英國脫歐事件沸沸揚揚地持續(xù)了很長時間，目前英國與歐盟就脫歐談判進入到了實質(zhì)性階段，人們的關(guān)注也將告一段落。對于該事件，人們可能更多的是討論和分析脫歐對英國本身及歐盟的影響，以及對其他國家的影響，尤其是對中國、美國、俄羅斯等大國的影響，也更多的是集中于政治、經(jīng)濟領(lǐng)域，而法律領(lǐng)域卻沒有獲得人們更多的關(guān)注，或者說了解的并不是很深。本文從法律視角來探究英國公投事件，并與其他國家和地區(qū)的公投事件進行比較，以期對公投這一做法有更進一步的了解。

關(guān)鍵詞：脫歐；公投；代議制；直接民主

一、公投的背景

英國于2016年6月24日宣布其關(guān)于是否繼續(xù)作為歐盟成員國的全民公投結(jié)果，52%的選民選擇了退出歐盟，英國脫歐已成定局。但此次公投不具有正式的法律效力，英國必須適用《里斯本條約》第50條啟動歐盟早已規(guī)定的脫歐程序，并在程序啟動的兩年內(nèi)與歐盟及各成員國之間進行談判協(xié)商，才能有望在達成廣泛共識的基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正的脫歐。

英國脫離歐盟這一行為本身所引發(fā)的憲法問題，涉及行政權(quán)和立法權(quán)、國家對外事務(wù)和對內(nèi)事務(wù)、中央政府和地方政府等的各種關(guān)系。脫歐公投是否符合法律程序，應(yīng)當是我們關(guān)注的重點。

二、公投的法理依據(jù)

公投作為一種直接民主的形式，越來越廣泛地運用到一國的重大事項決策中，尤其是在英國，公投有愈演愈烈之勢。此次的脫歐公投雖與之前的北愛爾蘭、蘇格蘭等地的獨立公投的性質(zhì)不完全相同，但就公投作為一種決策方法來說，英國歷年的公投事件反映了公投在英國民主政治中的重要性。

民主在西方世界談?wù)摰妮^多，全民公投似乎可以將民主體現(xiàn)得淋漓盡致，但其結(jié)果卻讓人懷疑。獨立公投與國家主權(quán)會產(chǎn)生沖突，例如最近的西班牙加泰羅尼亞地區(qū)的獨立公投；而此次英國脫歐公投與主權(quán)關(guān)系不大，爭議最大的可能就是公投的合法性問題以及公投結(jié)果的效力問題。

（一）國內(nèi)法基礎(chǔ)

在現(xiàn)代西方國家，許多都通過國內(nèi)法賦予本國內(nèi)某些民族“自決”的權(quán)利，允許某些民族通過行使自決權(quán)來表決重大事項，例如宣布獨立，各國普遍的條件是所有公民通過投票表決同意與否，所以說全民公投是行使自決權(quán)的先決條件。例如，上一次蘇格蘭公投的法律依據(jù)是基于英國首相戴維·卡梅倫2012年簽署的“愛丁堡協(xié)定”，通過限制主權(quán)國家的國內(nèi)法，支持自決，為蘇格蘭獨立公投提供了法律依據(jù)。

此次脫歐公投，本是以卡梅倫為首的英國政府同歐盟進行討價還價的籌碼，卡梅倫在上臺之初為了迎合民意，許諾英國民眾擁有公投決定是否脫離歐盟的權(quán)利，當然，卡梅倫內(nèi)閣是以當時的形勢做出的預(yù)估，他們判斷公投脫歐的可能性不大，所以可以利用公投對歐盟施壓，以實現(xiàn)英國最大的利益。可最后的結(jié)果卻令人大跌眼鏡，卡梅倫引咎辭職，留下一堆爛攤子。撇開這些復雜的政治因素不談，單從法律層面上來分析脫歐公投的法律問題。

（二）歷史依據(jù)

英國脫歐進程是在2016年6月23日舉行的公投及其結(jié)果出來后啟動的。然而在英國的憲法安排中，公民投票仍然是一種不常發(fā)生的現(xiàn)象。過去的英國公投包括1975年，2011年等，主要是關(guān)于歐洲經(jīng)濟共同體和議會成員選舉制度的改革問題，在英國國內(nèi)引起了很大的爭議。此外，聯(lián)合王國在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭擁有整個地區(qū)的公民都有資格來投票表決自己的意愿，主要是因為關(guān)于每個地方的法律地位是平等的，不存在任何特權(quán)。與2016年的公投一樣，這些公投通常是由法律規(guī)定的，其中一些法律明確了公投的法律后果，而另一些法律則含糊不清。在最高法院不接受英國脫歐大臣的意見的問題上，英國的大法官們不認為2015年的法律是預(yù)先授權(quán)了英國可以脫歐，而且其堅稱公投及其結(jié)果是僅僅具有咨詢性，不具有法律意義上的強制約束力。

（三）司法裁決

英國最高法院的裁決是英國法律中公投的法律性質(zhì)最好的例證。英國的政治力量在幾場競爭后，承認公投是憲法問題，是中央政府的保留權(quán)力，但公投的法律后果是不確定的。關(guān)于蘇格蘭獨立公投、英國中央政府和蘇格蘭政府的法律后果的爭議通過政治協(xié)議解決。也就是說，中央政府已同意推動議會立法，允許蘇格蘭脫離英國，準許蘇格蘭獨立公投。但當時的問題是，如果公投通過，蘇格蘭政府和蘇格蘭人民是否可以合法脫離英國，而中央政府拒絕遵守。英國最高法院在裁決歐盟2015年公投法案時明確表示，任何政治力量在英國希望在未來實現(xiàn)其何種政治目標，通過全民公決投票的法律后果必須受到法律的約束。當然，公投的結(jié)果將極大地加強政治主張的民主合法性，如果英國中央政府不信守承諾，雖然在法律理論是可行的，但其政治代價必然是非常巨大的。

三、對英國的影響

（一）司法權(quán)的變化

由于英國屬于英美法系，而歐盟屬于大陸法系，在法律淵源、審判模式、法律形式、法律思維等方面存在著根本的不同，雖說兩大法系一直有相互借鑒和交流融合的趨勢，但在短時期內(nèi)，兩大法系有著自己獨特的司法模式。兩國民眾的法律思維也深受各自法系的影響，對于英國加入歐盟以后，在接觸不同的司法制度時，往往會產(chǎn)生許多問題，甚至沖突。歐盟實行高度的一體化，從最早的經(jīng)濟一體化到后來逐步實現(xiàn)貨幣一體化、司法一體化等。這也給英國的法律適用帶來了很大的問題。因為歐盟法院有權(quán)對其成員國的各級法院依據(jù)歐盟法律做出的司法裁決進行司法審查，而英國由于是典型的判例法，二者的兼容存在很大的問題。英國脫歐后，歐盟法院將不再擁有對英國法院審查的權(quán)力。同時，這意味著英國將要重新與歐盟各個國家簽署相互之間的法律協(xié)議?？梢灶A(yù)見，英國與歐盟之間關(guān)于承認和執(zhí)行相互之間判決的雙邊與多邊條約將會大量簽署。

（二）相關(guān)法律需要重新修訂

英國加入歐盟后，各個成員國之間在政治、經(jīng)濟、軍事、外交等各個方面進行深度融合，歐盟有自己統(tǒng)一的議會機構(gòu)、外交機構(gòu)、司法機構(gòu)、軍事機構(gòu)，更為重要的是，歐盟一直在制定統(tǒng)一的法律，涵蓋各個法律部門，當然這些都是建立在歐盟是一個統(tǒng)一的整體，各個成員國都遵守約定的前提下。現(xiàn)在，隨著英國脫歐進程的加快，之前引入到英國國內(nèi)的歐盟法律處于十分尷尬的地位，英國民眾和法官可能已經(jīng)適應(yīng)和習慣了相關(guān)相關(guān)歐盟法律規(guī)定。如果說一下子清空那些已經(jīng)引進的法律，可能會造成整個社會的不適應(yīng)，也不利于社會穩(wěn)定。尤其是在脫歐進程并不是十分順利的情況下，相關(guān)法律的修訂一定要適度、適時，同時也要制定一系列的配套措施。

（三）對代議制政體的影響

眾所周知，英國是典型的代議制民主，即間接民主。選舉制度也是以間接選舉為主要方式，上下議院的議員也是從全國不同選區(qū)選舉而來。每個議員都是代表各自選區(qū)的意志，進而對國家事務(wù)進行表決，而公投這一表決方式則是典型的直接民主，每個公民都能直接投票，表達自己的意愿。這也是對英國政體的不小挑戰(zhàn)。直接民主的初衷是好的，因為間接民主制度下，選出的代表在參與國家事務(wù)的表決時，其所代表的利益可能與選民的利益不一致，甚至相沖突，所以只有自己代表自己進行表決，則可以避免這一弊端。但是問題的關(guān)鍵在于，直接民主尤其特定的適用范圍，如果是人口特別少的國家，可以實行直接民主；但是現(xiàn)在大部分國家人口都十分多，實行直接民主，很大程度上會造成效率低下，社會混亂，甚至引發(fā)沖突，這個國家和社會陷入無序狀態(tài)。所以說直接民主一般只適用于某些特殊事項，并不是說一切事情都由全民投票決定。這種直接的民主方式是人民自決權(quán)的一種特殊程序選擇，屬于民主憲政范疇。從本質(zhì)上說，直接民主不是對代議制民主的否定，而是對代議制民主的補充。因此，要實現(xiàn)高質(zhì)量的民主憲政目標，就必須處理好間接民主與直接民主的關(guān)系。

四、結(jié)語

英國脫歐已成既定的事實，這一事件在全球一體化和區(qū)域一體化不斷加強的今天，給全球局勢造成了很大的沖擊。全民公投是一柄雙刃劍，從目前來看，它確實使英國成功地脫離了歐盟，而且是以一種合法的方式，至少從形式上來說是合法的。但是英國國內(nèi)的公投可能會有愈演愈烈的趨勢，蘇格蘭、北愛爾蘭的獨立呼聲一直從未間斷。所以，只有進一步地研究公投制度，分析其背后的法律問題，才能更好地解決問題。

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