淺談城市房屋拆遷管理的問題與對策

安明 竇海鵬

摘要：如今，政府為了城市化發(fā)展，不斷征收土地拆遷房屋。然而在征收土地和拆遷房屋過程中會出現(xiàn)許多矛盾，而其中最為尖銳和主要的矛盾就是拆遷人與被拆遷人之間的矛盾，這主要表現(xiàn)在二者法律地位上的不平等性。簡單的說，政府及拆遷人可以對被拆遷人的房屋進行強制拆遷。基于此，本文主要對城市房屋拆遷管理的問題與對策進行分析探討。

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷管理；問題；對策

1、前言

隨著2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施，房屋征收數(shù)量在迅速遞增。大規(guī)模房屋征收工作的開展，推動了城市建設(shè)。但是由于法律法規(guī)不完善、政策平衡難、歷史遺留問題多、群眾期望值高等原因，也產(chǎn)生了諸多問題和矛盾，使房屋征收工作推進困難，如不正視并妥善解決這些問題，必將影響城市化進程的推進，成為社會不穩(wěn)定因素之一。因此，積極穩(wěn)妥地做好房屋征收工作，就需要對房屋征收工作中存在的問題進行深入分析和研究，探尋有效措施予以解決和應(yīng)對。

2、市房屋拆遷管理的問題

2.1新《條例》也存在著亟待完善的地方

（1）缺乏對“公共利益”范圍的合理界定。雖然《房屋征收條例》采用概述加列舉的立法方式，對“公共利益”征收范圍作了原則上的規(guī)定，但其列舉的范圍比較籠統(tǒng)。如果“公共利益”不明確，會導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)，進而損害一部分人的利益，導(dǎo)致司法實踐操作難以把握。

（2）該條例實施至今，最高人民法院對此也沒有做出可操作的司法解釋。同時，新《條例》未規(guī)定事項沒有相關(guān)辦法出臺加以細(xì)化。例如根據(jù)第二十條第一款規(guī)定，“房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，但目前均未出臺。

（3）評估鑒定存在疏漏。新條例沒有規(guī)定被征收人有權(quán)另行委托其他評估機構(gòu)進行評估，沒有規(guī)定評估事項可由征收人和被征收人共同委托，同樣未規(guī)定當(dāng)事人對征收決定不服訴至法院時可否申請法院重新委托其他評估機構(gòu)進行評估，實踐操作存在盲區(qū)。

2.2我國房屋征收工作在實踐操作中存在的問題

（1）已取得拆遷許可證的拆遷項目繼續(xù)推進難度加大。新《條例》規(guī)定對于新拆遷項目涉及的房屋補償標(biāo)準(zhǔn)按市場定價補償，同時又規(guī)定現(xiàn)行《條例》實施前已取得拆遷許可證的項目繼續(xù)沿用原有規(guī)定補償。同時，新《條例》嚴(yán)格界定了公共利益，對此類項目政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷。對此類項目如何推進值得研究。

（2）拆遷管理壓力增大。新《條例》實施前，按照舊條例規(guī)定征地拆遷實行拆遷許可，由拆遷管理部門頒發(fā)拆遷許可證。舊條例雖然規(guī)定了行政強拆和司法強拆并軌制，但在拆遷工作中幾乎都是采取行政強拆的方法。新《條例》還規(guī)定禁止任何單位和個人采取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。因此，對一些堅持無理要求的動遷戶難以形成高壓態(tài)勢。

3、完善我國城市房屋征收的對策和建議

3.1立法應(yīng)對建議

與舊條例相比，新《條例》規(guī)定的征收程序更為規(guī)范，但涉及很多實體和程序方面的制度，如公共利益的界定、房屋征收評估辦法、房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等，急需立法加以規(guī)范。建議在國家相關(guān)立法和司法解釋出臺之前，地方人大、政府盡快制定相關(guān)法規(guī)、辦法、實施細(xì)則加以規(guī)范。

3.2行政應(yīng)對建議

（1）制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼魇照?。作為房屋征收實施主體的政府部門，要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，制定房屋征收與補償?shù)囊?guī)范性政策文件，對房屋征收程序和補償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題進行了規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。同時，保持政策的連續(xù)性，避免因政策變動頻繁而給群眾造成心理落差，為今后的征收工作打好基礎(chǔ)。

（2）創(chuàng)新宣傳、解釋工作方式、方法，使宣傳、解釋工作真正收到實效。從近幾年動遷工作的實踐看，許多矛盾糾紛是因群眾沒有完全了解甚至是誤解了政府的拆遷政策而引起的，所以做好新《條例》以及有關(guān)政策的宣傳、解釋非常重要，也必將更加重要。我們應(yīng)該認(rèn)真思考研究，創(chuàng)新思維方式，把宣傳、解釋工作作為房屋征收補償工作的一個重要環(huán)節(jié)作好。

（3）主張通過調(diào)解和協(xié)調(diào)方式解決糾紛。由于城市房屋拆遷的復(fù)雜性，應(yīng)盡量通過調(diào)解或協(xié)調(diào)方式解決糾紛，平息矛盾。通過協(xié)調(diào)方式解決糾紛，盡量將糾紛解決在訴訟、強制執(zhí)行之外，提高征收補償工作效率，確保和諧拆遷。

（4）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。作出房屋征收決定前，應(yīng)對土地房屋征收決定和補償方案進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主要包括以下內(nèi)容：征收決定和補償方案是否對相關(guān)利益群體造成不良影響而引發(fā)群體性上訪或影響社會治安的群體性事件等社會穩(wěn)定風(fēng)險；征收決定和補償方案是否有相應(yīng)有效風(fēng)險化解措施和應(yīng)急處置預(yù)案，能否將風(fēng)險控制在預(yù)測范圍內(nèi)等等。

3.3司法應(yīng)對建議

一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、法院主辦、有關(guān)單位聯(lián)辦的司法強拆聯(lián)動機制。由于拆遷工作涉及面廣，僅靠某一個部門或單位完成是不可能的，應(yīng)當(dāng)堅持在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下，由政府或法院為主導(dǎo)，社會各方力量共同參與的協(xié)作模式，通過召開聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、碰頭會等日常運作方式，協(xié)調(diào)處理房屋強制拆遷過程中的重大事項。

二是高度重視新《條例》學(xué)習(xí)培訓(xùn)。新《條例》施行后，舊條例同時廢止。新舊條例有著很大的變化和不同。為深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會新《條例》的精神實質(zhì)和主要內(nèi)容，建議對法院從事立案、行政審判、執(zhí)行工作的法官進行一次專門培訓(xùn)。

3.4借鑒境外經(jīng)驗

盡管各國財產(chǎn)征收的規(guī)定各不相同，但一般均包括公共利益的界定及審查批準(zhǔn)、征收實施過程中的公眾參與及補償確定、先于執(zhí)行與強制拆遷、征收救濟等。

（1）征收公共目的的審查批準(zhǔn)

世界各國（地區(qū)）公共目的審查批準(zhǔn)方式大體分為司法審查、行政審查兩種，審查批準(zhǔn)的時間以審查拆遷申請時一并完成為原則，申請拆遷之前完成為例外。如美國征收公共目的審查就由法院來完成，且舉證責(zé)任由政府承擔(dān)。德國、新加坡，我國香港、臺灣、澳門地區(qū)征收是否符合公共利益的審查，均由拆遷管理機關(guān)在審查拆遷申請時一并完成。

（2）征收拆遷過程中的公眾參與

世界各國的法律基本都規(guī)定了合理的公告、通知程序，而公眾參與拆遷過程的方式主要包括協(xié)商前置、聽證程序等。1）協(xié)商前置。美國的征收法律要求政府先盡一切努力與土地權(quán)利人協(xié)商征購，協(xié)商不成時再將案件移交法院啟動征收程序。2）聽證程序。從發(fā)展的趨勢而言，一些國家和地區(qū)在拆遷評估及行政強制拆遷過程中均逐步引入了聽證程序。德國法律亦作出了拆遷申請被批準(zhǔn)后，行政機關(guān)應(yīng)被拆遷人要求召開聽證會的規(guī)定。

4、結(jié)語

城市房屋拆遷過程中，當(dāng)前還存在著很多急需解決的難題，法律的滯后性得以完全體現(xiàn)?！墩魇铡肥俏覈课莶疬w過程中立法的進步，但同時存在許多不足有待完善。一方面，房屋拆遷法律制度初步構(gòu)建到走向成熟是我國法制建設(shè)的必然趨勢；另一方面，同時加快城市舊房改造項目改善居民生活環(huán)境是政府關(guān)于國計民生的要求；構(gòu)建公平合理全面的城市房屋拆遷法律規(guī)制制度仍需時日，任重而道遠。

參考文獻：

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[2]金香蘭.國有土地下房屋征收與補償條例（征求意見稿）之法析.法制與社會.2011（5）.