解析土地規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在人類行動(dòng)沒有改變環(huán)境以前，記載該地區(qū)的自然環(huán)境現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)它將產(chǎn)生的變化，并對(duì)預(yù)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)中所指的“環(huán)境影響”或“環(huán)境后果”包括對(duì)各種環(huán)境因素或環(huán)境介質(zhì)的影響、對(duì)動(dòng)植物和人類健康的影響，有時(shí)還涉及對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的影響。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，多數(shù)國(guó)家都要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。目前，越來越多的國(guó)家已經(jīng)開始要求對(duì)國(guó)家的政策、計(jì)劃和規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，目的是把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，使環(huán)境因素與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素一起，在規(guī)劃形成的早期階段得到重視。為此，在接下來的文章中，將圍繞土地規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面進(jìn)行詳細(xì)分析，希望能夠給相關(guān)人士提供重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)

1 引言

土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)提高政府決策的科學(xué)化具有重要意義。國(guó)外相關(guān)方面的研究已有30年之久，但我國(guó)剛剛起步。對(duì)于評(píng)價(jià)內(nèi)涵及內(nèi)容的探討是開展這一領(lǐng)域研究的基礎(chǔ)。為此，文章針對(duì)土地規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行分析，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確定原則

一般而論，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則有：第一，代表性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定要具有一定的代表性，要反映土地利用方式對(duì)環(huán)境影響的現(xiàn)狀及變化特征。第二，綜合性原則。全面衡量各種環(huán)境因素，嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評(píng)價(jià)。第三，系統(tǒng)性原則。確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)層次，按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)評(píng)價(jià)各個(gè)指標(biāo)，構(gòu)成完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第四，科學(xué)性原則。土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵、較好的度量性，要便于不同地區(qū)之間的比較。第五，可操作性原則。土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性，易于從國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、相關(guān)部門資料以及國(guó)土資源管理部門現(xiàn)有資料中獲取，便于各級(jí)國(guó)土資源管理部門使用。

2.2 選取指標(biāo)的方法

一般評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取有范圍法、目標(biāo)法、部門法、問題法、復(fù)合法等方法。其中范圍法主要根據(jù)土地用途進(jìn)行分類，然后確定指標(biāo)，但這種方法的主要缺陷是不能直接把土地利用目標(biāo)與指標(biāo)掛鉤，而目標(biāo)法則能很好地解決這一問題；部門法是按土地利用的各個(gè)部門進(jìn)行分類并選取指標(biāo)，該方法的缺點(diǎn)是不能揭示部門之間的聯(lián)系；問題法則是從土地利用的主要問題出發(fā)來選取指標(biāo)，該方法往往出現(xiàn)因問題錯(cuò)綜復(fù)雜等而無法選取指標(biāo)；因果法是根據(jù)土地利用的各種結(jié)果導(dǎo)出原因，通過對(duì)原因的分析構(gòu)建指標(biāo)體系，但作為一個(gè)復(fù)合體，其內(nèi)部各種現(xiàn)象的聯(lián)系遠(yuǎn)比因果關(guān)系復(fù)雜，因此因果法不能很好地反映土地利用中的各種關(guān)系。復(fù)合法是把上述兩種或兩種以上的指標(biāo)體系組合在一起，該方法在一定程度上克服了原有指標(biāo)體系各自的缺點(diǎn)，但指標(biāo)體系的選取過于復(fù)雜。

2.3 指標(biāo)體系的設(shè)置及框架

土地規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)著重考慮選擇相對(duì)指標(biāo)，盡可能減少選取絕對(duì)指標(biāo)，以反映宏觀層面的影響。土地規(guī)劃利用環(huán)境影響指標(biāo)體系可以分為三個(gè)層次：首先，土地利用綜合環(huán)境影響度；其次，土地利用分項(xiàng)環(huán)境影響層。三大土地利用類型的環(huán)境影響度為農(nóng)業(yè)用地環(huán)境影響度、建設(shè)用地環(huán)境影響度、未利用土地環(huán)境影響度；最后，指標(biāo)層。具體反映影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的多項(xiàng)指標(biāo)，包括對(duì)土地利用方式產(chǎn)生的用以反映某區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的指標(biāo)和衡量環(huán)境影響程度的指標(biāo)。土地規(guī)劃利用環(huán)境影響指標(biāo)體系框架則可以分為三個(gè)層次：第一，環(huán)境要素（或環(huán)境主題）層：土地規(guī)劃利用活動(dòng)涉及的環(huán)境要素；第二，準(zhǔn)則層（可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)層）：針對(duì)環(huán)境要素的環(huán)境目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)；第三，指標(biāo)層：具體反映影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的多項(xiàng)指標(biāo)。土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)可以采用狀態(tài)指標(biāo)和影響指標(biāo)。狀態(tài)指標(biāo)是反映某區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的指標(biāo)，影響指標(biāo)指那些用來衡量環(huán)境影響的指標(biāo)。

2.4 評(píng)價(jià)方法

項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)外已積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，其做法通常是分析建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境要素的影響程度，再作綜合評(píng)價(jià)。在土地規(guī)劃利用的環(huán)境評(píng)價(jià)上，可以借鑒國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和方法，如Delphi法、回歸分析法、灰色預(yù)測(cè)、加權(quán)比較法、逼近理想狀態(tài)排列法、費(fèi)用效益分析法、有無對(duì)比法、敏感性分析等。依照區(qū)域范圍的大小，土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以采用指標(biāo)法與圖形疊置法相結(jié)合的方法。指標(biāo)法可以反映土地結(jié)構(gòu)數(shù)量調(diào)整可能引起的環(huán)境影響；圖形疊置法可以反映土地利用空間布局調(diào)整可能引起的環(huán)境影響。國(guó)家級(jí)土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)由于研究尺度大，可偏重指標(biāo)法。

3 開展土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)組織、注重與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)

首先要盡快完善土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的管理制度和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。國(guó)土資源管理部門應(yīng)盡快建立評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范、監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行和界定各評(píng)價(jià)工作涉及部門的權(quán)利和職責(zé)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快建立土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)主管這項(xiàng)工作。其次，要積極進(jìn)行試點(diǎn)探索，并以試點(diǎn)地區(qū)實(shí)例研究為基礎(chǔ)促進(jìn)土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作規(guī)范化。三是加快人員培訓(xùn)，組建一支既有環(huán)境方面的知識(shí)背景，又了解土地規(guī)劃本身的制定過程的專業(yè)化隊(duì)伍。四是進(jìn)一步加強(qiáng)部門間交流與合作，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下沖破行業(yè)壁壘，對(duì)規(guī)劃替代方案的選擇與污染減緩措施的修訂進(jìn)行深入研討。

3.2 做好前期研究

根據(jù)國(guó)辦[2005]32號(hào)文的指示精神，開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)在于做好“協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究”的專題研究工作。該專題研究有6項(xiàng)任務(wù)：其一，調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題；其二，分析土地利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響了其三，提出環(huán)境友好型土地利用模式的建議；其四，提出進(jìn)行土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)分區(qū)，確定管制規(guī)則；其五，提出重點(diǎn)區(qū)域的土地利用調(diào)控指標(biāo)建議；其六，提出生態(tài)改善目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)用地安排的建議。要以“改善、協(xié)調(diào)、預(yù)防和減緩”生態(tài)環(huán)境問題為目標(biāo)，提出一系列考慮充分、全面的規(guī)劃方案建議。

3.3 建立土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的空間體系

土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為土地規(guī)劃服務(wù)的。不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對(duì)的問題不同，與此相對(duì)應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也有不同的內(nèi)容和評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。為此，土地利用規(guī)劃空間體系的建立是首要問題。FAO在“土地利用規(guī)劃指南”把土地利用規(guī)劃分為三個(gè)層次，即國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)和地方級(jí)，分別針對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略性問題、地區(qū)的方案跨地方的問題以及地方的具體項(xiàng)目。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的層次性與此基本對(duì)應(yīng)，因此，建立科學(xué)的與土地利用規(guī)劃空間體系相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的空間體系同樣重要。

3.4 加強(qiáng)多學(xué)科的合作和公眾參與

不僅土地利用規(guī)劃本身具有綜合性的特點(diǎn)，涉及土地資源學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地生態(tài)學(xué)等諸多學(xué)科的知識(shí)，對(duì)規(guī)劃指標(biāo)的理解和把握需要有多學(xué)科的知識(shí)背景。而土地利用規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)更綜合考慮規(guī)劃實(shí)施后對(duì)各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，因此以土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題為核心，整合多學(xué)科人才，凝聚多學(xué)科知識(shí)，集成多學(xué)科的方法是有益的。同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要土地使用者主體更多的參與到土地利用中，而且土地利用規(guī)劃本身就是為不同的土地使用主體服務(wù)的，與土地利用規(guī)劃相同，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也應(yīng)該加強(qiáng)公眾的參與。

3.5 構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)體系

數(shù)據(jù)是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。廣義的土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫包括土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，土地生態(tài)環(huán)境本底數(shù)據(jù)庫，土地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫等，在此基礎(chǔ)上研究不同層次、不同地區(qū)和不同生態(tài)環(huán)境下的指標(biāo)體系框架，為土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究和實(shí)踐服務(wù)。同時(shí)，建立必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息共享制度，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與性。

3.6 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的應(yīng)用基礎(chǔ)研究

土地利用規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)是一門應(yīng)用技術(shù)，評(píng)價(jià)的效果除了依賴基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量、評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的科學(xué)性、評(píng)價(jià)方法的合理性等外，土地利用變化與環(huán)境效應(yīng)之間的關(guān)系、土地評(píng)價(jià)的方法等應(yīng)用基礎(chǔ)研究、基本方法的研究非常重要。比如土地利用變化對(duì)水資源的影響方面，截止目前還不能形成土地利用變化對(duì)區(qū)域水資源影響的完整清晰認(rèn)識(shí)。研究的空間尺度較多地集中于徑流小區(qū)、自然坡面和小流域等方面，很難應(yīng)用于大尺度區(qū)域。而這一大尺度區(qū)域的研究對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有重要意義。

4 結(jié)語

目前各地正在積極進(jìn)行新一輪土地利用規(guī)劃修編工作，開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是其中的重要一環(huán)。之前，我國(guó)已開展過兩輪土地利用總體規(guī)劃，對(duì)貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策起到了非常積極的作用，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地規(guī)劃與管理工作停滯多年，前兩輪規(guī)劃又都是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和土地利用制度進(jìn)行較大的改革時(shí)期所為，不可避免地存在一些問題，尤其是在處理土地利用與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系中產(chǎn)生的問題，需要進(jìn)行認(rèn)真地總結(jié)。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中如何開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，文章作出了詳細(xì)分析。

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（作者單位：安徽永祥房地產(chǎn)土地評(píng)估測(cè)繪有限公司）

作者簡(jiǎn)介：趙曉輝，男，1982.01，安徽池州，碩士研究生，研究方向：土地規(guī)劃。