空間規(guī)劃改革背景下的城市總體規(guī)劃管控與傳導(dǎo)探索

葉勝發(fā) 黃儀榮 謝葳 黃金玉 廖煒

摘要： 針對(duì)當(dāng)前城市總體規(guī)劃編制和實(shí)施存在的問(wèn)題，新時(shí)期背景下我國(guó)提出構(gòu)建空間規(guī)劃體系，并推進(jìn)了城市總體規(guī)劃改革工作，同時(shí)在一些地區(qū)開(kāi)展了試點(diǎn)，旨在強(qiáng)化城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。文章以贛州市城市總體規(guī)劃為例，結(jié)合城市總體規(guī)劃改革要求，探索城市總體規(guī)劃在管控與傳導(dǎo)方面的創(chuàng)新，劃定規(guī)劃管控單元，并提出了規(guī)劃管控和傳導(dǎo)的實(shí)施策略。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；城市總體規(guī)劃；管控單元；贛州

1 當(dāng)前城市總體規(guī)劃存在的問(wèn)題

十九大報(bào)告提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是規(guī)劃的編制與實(shí)施，當(dāng)前城市規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中仍存在多個(gè)規(guī)劃管理統(tǒng)一個(gè)城市空間、規(guī)劃與管理脫節(jié)、規(guī)劃實(shí)施性不強(qiáng)等問(wèn)題。城市總體規(guī)劃作為調(diào)控城市空間資源配置的依據(jù)和手段，在有效引導(dǎo)城市健康有序發(fā)展的同時(shí)，面對(duì)中國(guó)大規(guī)模快速城市化的極端復(fù)雜局面，也出現(xiàn)了一系列與治理需求的不適應(yīng)。

1.1多個(gè)規(guī)劃管理同一個(gè)城市空間

目前我國(guó)各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，不利于提升政府空間治理能力，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。主要體現(xiàn)在政府沒(méi)界定在哪些領(lǐng)域編制和實(shí)施規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃數(shù)量過(guò)多；二是規(guī)劃編制多體現(xiàn)部門利益，同級(jí)規(guī)劃互相博弈掣肘、職責(zé)不清，不利于地區(qū)形成合力、協(xié)同發(fā)展；三是各類規(guī)劃簡(jiǎn)單重復(fù)，無(wú)法滿足政府治理需要，造成資源浪費(fèi)。

1.2規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)和管理脫節(jié)

目前的城市總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之間銜接不緊密，沒(méi)有形成一套完整的城市規(guī)劃體系，總體規(guī)劃與下位規(guī)劃職責(zé)不清，功能傳導(dǎo)不力，重技術(shù)、輕政策，重編制、輕實(shí)施、輕管理；缺乏有效的治理工具和手段，這不僅給有計(jì)劃地安排城市建設(shè)帶來(lái)了一定困難，而且無(wú)法保證城市總體規(guī)劃的實(shí)施。

1.3規(guī)劃可實(shí)施性不強(qiáng)

現(xiàn)在很多城市在編制總體規(guī)劃時(shí)候會(huì)給予太多的任務(wù)，既研究城市發(fā)展的各個(gè)問(wèn)題，又做城市的空間、設(shè)施、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等具體的布置，對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用弱化，對(duì)全域空間資源缺乏有效配置和管控能力。城市總體規(guī)劃的實(shí)施必須通過(guò)下層次規(guī)劃進(jìn)行深化和細(xì)化，總規(guī)涉及的問(wèn)題太多導(dǎo)致下層規(guī)劃亂象叢生，總規(guī)的信息化和管理平臺(tái)建設(shè)滯后等，使總規(guī)的可實(shí)施性不強(qiáng)。

2 空間規(guī)劃體系改革對(duì)于城市總體規(guī)劃的要求

2.1新時(shí)代城市總體規(guī)劃的改革要求

空間規(guī)劃體系的改革，首要職責(zé)是補(bǔ)市域空間規(guī)劃“缺位”和調(diào)控職能“空白”，在整合現(xiàn)有各類涉及空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以空間資源的科學(xué)合理配置和可持續(xù)利用為基本前提，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖管到底?？臻g規(guī)劃體系建立之后，作為城市發(fā)展建設(shè)的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，城市總體規(guī)劃要立足“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性管控”雙向調(diào)控，一方面，總體規(guī)劃要針對(duì)發(fā)展建設(shè)需求，從戰(zhàn)略層面對(duì)各項(xiàng)建設(shè)安排作出綜合部署和統(tǒng)籌謀劃，推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)的宏觀大局不偏離方向，健康有序發(fā)展。另一方面，總體規(guī)劃要針對(duì)自然生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)和利用，進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的管控，保住城市發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境本底，嚴(yán)控各種不節(jié)約、不集約的資源利用行為。

2.2各地城市總體規(guī)劃改革的探索

2017年9月，住建部出臺(tái)《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求強(qiáng)化城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，以“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”為原則，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局和要素配置，落實(shí)“多規(guī)合一”，指出要明晰規(guī)劃事權(quán)，突出審批重點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃審批與監(jiān)督管理的有效銜接，使城市總體規(guī)劃成為統(tǒng)籌各類空間發(fā)展需求和優(yōu)化資源配置的平臺(tái)?！兑庖?jiàn)》江蘇、浙江兩省和沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、南京、廈門、廣州等15個(gè)城市作為城市總體規(guī)劃改革試點(diǎn)城市，各試點(diǎn)城市均結(jié)合自身實(shí)際開(kāi)展了改革試點(diǎn)的探索。

3 贛州城市總體規(guī)劃在管控與傳導(dǎo)方面的創(chuàng)新

十九大召開(kāi)之后，贛州市開(kāi)展了規(guī)劃期限至2035年的城市總體規(guī)劃編制工作，按照空間規(guī)劃體系和城市總體規(guī)劃改革的要求，對(duì)城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，特別是規(guī)劃管控和傳導(dǎo)方面，進(jìn)行了改革和創(chuàng)新探索，

3.1 規(guī)劃管控單元?jiǎng)澏ǖ囊饬x

贛州城市總體規(guī)劃在加強(qiáng)對(duì)城市總體規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)的分解細(xì)化和傳導(dǎo)落實(shí)的問(wèn)題上按照事權(quán)對(duì)應(yīng)、分級(jí)管控的思路，構(gòu)建“總體規(guī)劃—管控單元—詳細(xì)規(guī)劃”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系、空間布局、要素配置等規(guī)劃核心內(nèi)容的有效傳導(dǎo)和相互銜接。這種做法有利于加強(qiáng)總規(guī)對(duì)各區(qū)空間布局和功能發(fā)展的綜合指導(dǎo)，突出戰(zhàn)略導(dǎo)向和結(jié)構(gòu)控制，成為統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的政策平臺(tái)。

3.2 規(guī)劃管控單元?jiǎng)澏?/p>

《贛州都市區(qū)總體規(guī)劃（2012-2030年）》將南康、贛縣、上猶納入中心城市統(tǒng)籌考慮，從突出城市資源稟賦條件和已有發(fā)展基礎(chǔ)差異化發(fā)展的方向出發(fā)，對(duì)中心城區(qū)城市分區(qū)進(jìn)行重新劃分。規(guī)劃從突出各區(qū)在區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、科技、人才和環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì)，在城市組團(tuán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)組團(tuán)的融合，逐漸演化為贛州古城文化振興區(qū)、蓉江新城現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、北部高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代家居產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、贛縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、上猶生態(tài)休閑旅游區(qū)六大功能區(qū)。

延續(xù)城市組團(tuán)式空間布局，是這次總體規(guī)劃強(qiáng)化空間結(jié)構(gòu)、傳導(dǎo)總規(guī)管控要求的重要方法。規(guī)劃結(jié)合城市功能結(jié)構(gòu)，明晰空間發(fā)展的主體功能，劃分為六個(gè)功能分區(qū)，即古城文化振興區(qū)、中部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、北部高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代家居產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、稀金產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和綠色生態(tài)控制區(qū)；同時(shí)充分考慮現(xiàn)狀行政管理區(qū)劃，明確行政管理主體，以便控制要素傳導(dǎo)和落實(shí)按照；規(guī)劃按照“分區(qū)-組團(tuán)”的空間單元序列，將中心城區(qū)劃分為46個(gè)管控單元，作為城市各項(xiàng)服務(wù)和設(shè)施安排的基礎(chǔ)。具體管控單元?jiǎng)澐秩缦卤硭尽?/p>

3.3 管控單元管控要素

為了使規(guī)劃實(shí)施與管控單元得到較好的落實(shí)，總體規(guī)劃建立了傳導(dǎo)機(jī)制，指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的平臺(tái)載體。將總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)、策略、規(guī)模、重要設(shè)施等分解落實(shí)到各單元，作為專項(xiàng)規(guī)劃和、控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制的依據(jù)，保障城市總體控制目標(biāo)的銜接和落實(shí)。總體規(guī)劃層面明確單元的單元類型、人口規(guī)模、主導(dǎo)功能、設(shè)施配置要求、公園綠地系統(tǒng)等要素。控制性詳細(xì)規(guī)劃需以單元管控要求為依據(jù)，不得違反其剛性指標(biāo)和內(nèi)容。具體分解如下表所示。

4 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家空間規(guī)劃體系變革的時(shí)代背景下，城市總體規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)空間治理的需求，總體規(guī)劃的改革創(chuàng)新刻不容緩，因此，國(guó)家推進(jìn)了城市總體規(guī)劃改革相關(guān)工作。贛州市新一輪城市總體規(guī)劃的編制正值此契機(jī)，結(jié)合空間規(guī)劃體系和城市總體規(guī)劃改革的要求，在規(guī)劃管控和傳導(dǎo)方面進(jìn)行了探索創(chuàng)新。此外，贛州市目前正值編制空間規(guī)劃，同時(shí)啟動(dòng)了空間信息管理平臺(tái)的建設(shè)，未來(lái)將為總體規(guī)劃的實(shí)施提供平臺(tái)保障，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建空間規(guī)劃體系。

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（作者單位：贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院1

寧都縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局2）