甘肅省小型水利工程參與農村“三變改革”的路徑探討

張偉鋒，何昌福，王亞虎

（1.甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，玉門；2.甘肅省蘭州新區(qū)農林水務局，730314，蘭州）

農村“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的“三變改革”是黨中央、國務院在貴州六盤水農村改革的基礎上，高度凝練并推行的又一輪農村改革，也是繼“農村家庭聯(lián)產承包責任制”后又一個針對“三農”問題的改革，其現(xiàn)實意義和重要性非常明顯。甘肅省是西部欠發(fā)達地區(qū)貧困人口和比例最大的省份，如何用好農村“三變改革”政策，關系到全省能否按時完成脫貧攻堅任務。水利工程是農業(yè)的基礎，新中國成立以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，在水利部的大力支持下，全省灌溉農業(yè)體系逐步形成并完善，水利工程數量迅速增加。但長期以來，大量的水利工程資產無法盤活，水利工程參與市場融資的渠道還不暢通，特別是分散在廣大農村的以公益性為主的小型水利工程，參與社會融資的難度非常大。農村“三變改革”為小型水利工程資產再利用提供了有效途徑，在研究如何在保證國有資產安全的基礎上，通過“三變改革”盤活農村小型水利工程資產，使其成為農民獲得收益和提高收入的有效途徑。

一、小型水利工程基本情況

1.工程建設基礎

截至2017年年底，甘肅省14個市（州）、86 個縣（市、區(qū)）共建成小型水利工程18.59萬處，其中小型水庫303座、中小河流及堤防2 096處、小型水閘7 235座、小型農田水利工程16.81萬處、農村飲水安全工程6 835處、淤地壩932處、小型水電站338座。已明晰工程產權的有18.53萬處，占已建工程總數的99.7%，已累計發(fā)放產權證書8.09萬本，占43.5%。其中國家所有3.84萬處，占20.74%；農村集體經濟組織所有6.11萬處，占32.99%；農民用水合作組織所有7.94萬處，占42.83%；受益戶共同所有0.47萬處，占2.54%；社會投資者所有0.02萬處，占0.11%；個人所有0.15萬處，占0.79%。

2.工程管理基礎

目前，甘肅省已建的小型水利工程中有16.41萬處明確了管理單位，占已建工程總數的88.3%，有7.76萬處工程已與管理單位簽訂了管理合同（協(xié)議書），占已明確管理單位工程總數的47.3%。其中，已明確管理單位的14.84萬處小型農田水利工程中，主要由基層水利服務機構（鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農民用水者協(xié)會等，下同）、專門管理單位（大型灌區(qū)）和實行承包、租賃、拍賣等3種方式管理，分別占72.0%、15.6%和 10.6%；303座小型水庫主要由基層水利服務機構和專門管理單位（水庫管理所等）進行管理，分別占62.4%、37.3%；0.16萬處中小河流及堤防、0.82萬處小型水閘均主要由基層水利服務機構管理，分別占70.9%、97.1%；0.48萬處農村飲水安全工程主要由基層水利服務機構集中管理、專門管理單位集中管理和實行承包、租賃、拍賣等3種方式管理，分別占55.9%、28.5%和15.6%；662處淤地壩主要由基層水利服務機構和專門管理單位進行管理，分別占66.9%、32.5%；171座小型水電站分別由基層水利服務機構集中管理、專門管理單位集中管理、通過承包（租賃、拍賣）等方式管理、實行股份合作方式管理等4種模式管理，分別占17.5%、36.3%、36.2%、10.5%（詳見表 1）。

二、甘肅省小型水利工程參與農村“三變改革”的路徑探討

1.小型水利工程參㈦農村“三變改革”的必要性

近年，隨著國家對農田水利工程建設投入的不斷加大，甘肅省小型水利工程數量逐年不斷增加，為甘肅省糧食安全及農村飲水安全發(fā)揮了巨大的保障作用。但由于小型水利工程幾乎全部為公益性水利工程，工程數量增加伴隨著公益性崗位及公益性維修養(yǎng)護經費（公益性“兩費”）的急劇上漲。急劇增加的公益性“兩費”主要靠水費和縣級財政補貼很難維持，最終導致了小型水利工程普遍存在維修養(yǎng)護不到位的現(xiàn)象。自2016年國務院啟動農業(yè)水價綜合改革以來，甘肅省積極探索小型水利工程管理體制機制改革，在部分縣（市、區(qū)）試點推行了 “骨干工程水價+末級渠系水價”，明確以末級渠系水價來解決已建的小型農田水利工程管護費用及管護人員經費問題，但農業(yè)灌溉水價漲價空間有限，末級渠系水費只能緩解管護經費短缺的現(xiàn)狀，無法徹底解決末級渠系管護經費問題。小型水利工程通過參與農村“三變改革”，一方面可實現(xiàn)農民增收的目標，另一方面也為盤活資產，進而解決工程日常管護經費缺口及參與社會融資提供了平臺。

2.參㈦范圍及總體思路

表1 甘肅省小型水利工程管理模式及管理單位現(xiàn)狀表

通過對農村集體經濟組織擁有和個人所有的小型水庫、塘壩、提灌、農村供水工程等小型水利工程，明晰工程產權關系、優(yōu)化村級供水工程管理體系，盤活小型水利工程資產，培育和壯大小型水利工程管護主體，利用農村小型水利資源向經營主體入股并獲得分紅收益，從而達到“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的改革目的，促進農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村繁榮。

3.主要措施

（1）摸底造冊

以縣（市、區(qū)）為單位對轄區(qū)內現(xiàn)有的小型農田水利工程設施等資源進行調查摸底，逐一登記造冊，建立健全工程檔案，明確小型農田水利工程名稱、位置、數量、建設時間、管理與保護范圍、受益主體、現(xiàn)狀權屬等基本情況，分級匯總，形成組（社）、村（協(xié)會）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（灌區(qū)）、縣（市、區(qū)）四級小型農田水利資源臺賬。按照“三變”條件，對農村集體經濟組織擁有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產進行全面清理核實，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統(tǒng)一經營的經營性資產以及現(xiàn)金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。

（2）資產評估

以縣級水行政主管部門為主，聯(lián)合相關部門建立資產評估工作小組，重點對沒有登記入賬或者核算不準確的，進行價格重估并核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續(xù)，實事求是評估水利資產，逐工程建立固定資產臺賬，確定工程產權，確權頒證，為折價入股奠定工作基礎。

（3）確權頒證

按照《甘肅省小型水利工程產權制度改革暫行辦法》，進一步理清和明晰小型水利工程資產權屬。確權結果經屬地村級公開欄公示無異議后，由縣級人民政府或授權的水行政主管部門頒發(fā)產權證、使用權證，并由產權所有人與管護責任人 （或單位）簽訂管護責任書。建立小型水利工程產權動態(tài)管理制度，對各項權能及其抵押擔保等情況進行動態(tài)登記和管理。

（4）折價入股

允許將小型水利工程及設施作為資產承包、租賃和抵押貸款等生產經營活動標的，盤活小型水利工程資產。因地制宜推進專業(yè)化、社會化、物業(yè)化管理等多種管護模式，進一步提高管護效率。引導農民將集體或個人所有的小型水利工程所有權、使用權，經資產評估后通過一定形式入股到家庭農場、農村合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等經營主體，并按股比獲得分紅收益。

（5）培育壯大經營主體

加大小型水利項目對農業(yè)經濟合作組織、農民用水者協(xié)會、土地流轉大戶、農場企業(yè)等新型農業(yè)生產經營主體的支持力度，鼓勵其作為項目法人開展項目建設，并對項目進行管護。探索將財政補助形成的水利資產量化為村集體資產，作為受益群眾股金入股農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)生產主體經營，并獲得分紅收益。

三、改革過程中需注意的幾點問題

1.要注意因地制宜、兩手發(fā)力

要充分發(fā)揮政府的主導作用，結合農村土地“三權”分置、農業(yè)經營方式轉變，充分尊重農民意愿，強化政策扶持和路徑引導，把握改革方向，提高改革實效。發(fā)揮市場機制作用，有效配置農村小型水利資源和資產，根據區(qū)域經濟發(fā)展、水資源條件、農村小型水利工程資產等因素，探索符合實際、各具特色的做法，實現(xiàn)農村小型水利工程設施從公益性工程向收益性資產轉變、農村小型水利建設資金向可帶來分紅的股金轉變、農民向股東的轉變。

2.要依法依規(guī)，加強防范國有資產流失

堅持用法治思維和法治方式推進改革，確保農村小型水利集體所有性質不改變、水資源紅線不突破，農民利益不受損、生態(tài)環(huán)境不破壞，做到合法、合規(guī)、合理，防止集體資產流失，防止內部少數人控制和外部資本侵占，嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系，保障農民合法權益。確保農民知情權、參與權，真正讓農民成為改革的參與者、受益者和監(jiān)督者，確保國有資產安全。

3.要注重㈦其他相關改革銜接配合

一是按照服務現(xiàn)代農業(yè)和區(qū)域經濟社會發(fā)展的總體要求，夯實農業(yè)增產、農民增收、農業(yè)增效的水利基礎，加快高效節(jié)水等農田水利項目建設步伐，改變傳統(tǒng)灌溉方式，促進農業(yè)生產向專業(yè)化、標準化、規(guī)?；?、集約化轉變，降低農業(yè)生產成本，增強抵御自然災害的風險能力，為現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展營造良好的發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境。二是注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，加強與相關部門的銜接，發(fā)揮改革的綜合效應；積極對接當地促進改革的相關政策法規(guī)和有利條件，將小型水利工程支持農村 “三變”改革與當地產權交易機制、融資支持機制、權益保障機制、風險防控機制相互結合，審慎穩(wěn)妥推進改革。三是注重小型水利工程參與農村 “三變改革”后的運行管理問題，切實落實管護責任與管護經費，確保工程長期發(fā)揮效益。

4.要加強改革宣傳

充分運用各類媒體，多形式、多渠道、全方位宣傳小型水利工程參與農村“三變改革”的主要內容、方式方法。正確引導改革輿情，及時回應群眾關切，努力營造全社會關心和支持改革的良好氛圍。

四、結 語

綜上，甘肅省已建的小型農田水利工程、小型人飲工程等小型水利工程雖然數量龐大，但其工程資產屬性較為清晰，具備參與農村“三變改革”的基礎條件。小型水利工程建設最終目的是為農業(yè)、農村發(fā)展和農民增收提供保障，從這一點來看，其目的與農村“三變改革”的目標相契合。同時，受工程管護經費短缺等條件制約，小型水利工程管理體制改革及產權制度改革深入推進遇到很大的障礙，通過“三變改革”將小型水利工程作為入股企業(yè)的資產后，企業(yè)為保證其正常發(fā)揮效益，會自覺在盈利中計提一定的維修養(yǎng)護經費，并在群眾的監(jiān)督下實現(xiàn)對工程的維修養(yǎng)護，是一種有效解決小型水利工程維修養(yǎng)護資金短缺的途徑，也是對當前甘肅省小型水利工程管理制度的一種創(chuàng)新。本文通過對小型水利工程參與農村“三變改革”的路徑分析和探討，旨在為甘肅省乃至全國小型水利工程 “資源”的深度“挖掘”提供思路，同時為小型水利工程管理提供 “三變改革”模式。