完善人民調解制度的思考

【摘要】：人民調解是我國一項重要的社會糾紛解決制度，其在預防化解矛盾糾紛、維護社會和諧安定等方面具有不可替代的作用。但是由于社會的發(fā)展，糾紛類型多樣等原因，這一制度功能的發(fā)揮以及制度本身的發(fā)展受到了制約。為此，要對人民調解制度進行完善，以促進和保障人民調解制度的科學運行。

【關鍵詞】：人民調解制度 司法確認 調解法

一、新時代人民調解制度的定位及其發(fā)展

人民調解是具有中國特色的法律制度，也是以非訴訟方式解決社會矛盾的一種行之有效的司法行政手段。將人民調解納入公共法律服務，是新時代對人民調解制度的新定位。為了更好地體現(xiàn)人民調解的群眾性、自治性、民間性，充分發(fā)揮其作用，需要將其納入公共法律服務予以升級完善。人民調解制度對法治宣傳、公民法律意識培養(yǎng)、社會組織參與矛盾糾紛化解、矛盾糾紛預防等等，都有積極的作用。將人民調解定位為公共法律服務的內容，升華了人民調解在新時代的新定位，有利于充分發(fā)揮其在整個國家治理中的作用。

改革開放以后人民調解工作得到了很大的發(fā)展，2003年最高人民法院和司法部《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》與《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的司法解釋頒布之后，人民調解工作的開展步入一個嶄新的歷史時期。2008年國家啟動新一輪司法改革，在調解制度建設方面部署了“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制”的改革任務，將多元糾紛解決機制改革列入改革措施方案中。2009年7月最高人民法院發(fā)布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，該意見對各種調解與訴訟銜接機制進行比較嚴格的規(guī)范。2010年8月《中華人民共和國人民調解法》頒布，該部法律規(guī)定了調解的組織形式及調解員的任職條件、保障措施、行為規(guī)范等具體內容，進一步確認人民調解與其他矛盾糾紛解決方式的銜接機制?！睹袷略V訟法修正案》于2013年1月正式實施，該部修正案將非常重要的調解協(xié)議司法確認程序納入到立法內容中，這些規(guī)定的頒布、實施有利地促進人民調解制度的建設和良性發(fā)展。

二、現(xiàn)行人民調解制度面臨的問題

近些年來，利益格局不斷調整、各種社會矛盾凸顯，人民調解工作面臨新的發(fā)展機遇的同時，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。筆者擬從以下四個方面分析人民調解制度的現(xiàn)實困境。

（一）新型糾紛的出現(xiàn)加大調解難度

隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，民間主要矛盾糾紛發(fā)生新變化，之前人民調解工作主要是解決婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、工資拖欠、工傷索賠等矛盾，現(xiàn)今出現(xiàn)了大量的涉及到房地產(chǎn)買賣、金融證券、知識產(chǎn)權、土地征用、征收補償?shù)刃滦图m紛，處理這些矛盾時既需要一定的專業(yè)知識，也需要豐富的調解工作經(jīng)驗，矛盾糾紛呈多樣化、復雜化趨勢在一定程度上加大了人民調解工作的難度。

（二）人民調解協(xié)議的法律效力問題

2010年頒布的《人民調解法》較之以往的人民調解立法，賦予了人民調解協(xié)議的法律效力，確立了調解協(xié)議的司法確認程序，然而，由于立法對當事人申請調解協(xié)議司法確認的條件過于嚴格，在一定程度上制約了調解協(xié)議法律效力的實現(xiàn)。《人民調解法》第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調解委員會調解達成的調解協(xié)議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行?！钡?33 條規(guī)定，“經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力。人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！币郎鲜鰞蓚€法條，一方面規(guī)定當事人應當履行調解協(xié)議，另一方面又規(guī)定如果當事人欲對調解協(xié)議進行司法確認，則必須由雙方當事人共同向法院申請，即如果任何一方不申請司法確認，則調解協(xié)議仍只具有民事合同的效力，而不具有強制執(zhí)行力。這樣的立法，會導致當事人一方完全可以無視調解協(xié)議的效力而反悔或不按照協(xié)議履行義務，從而使得人民調解協(xié)議本身的法律效力似乎并未在實質上得到加強和保障。同時，筆者認為“當事人共同提出申請”才能啟動司法確認程序的規(guī)定背后存在著一個邏輯上的悖論，“即通過人民調解達成協(xié)議后，如果義務人有意履行，申請司法確認即顯得毫無必要；如果義務方不準備履行，雙方則難以達成向人民法院申請確認的所謂另一個合意，相關程序亦無法得以展開”。

（三）人民調解的人才隊伍建設問題

20世紀80年代以來，隨著社會結構從“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，糾紛越來越多，特別是涉法糾紛、專業(yè)性糾紛不斷的增加；同時隨著我國法制建設不斷發(fā)展，民眾的權利意識逐漸提高。總之，糾紛客體和主體的變化對人民調解員的專業(yè)知識和技能提出了迫切要求。為回應民眾的這一要求，有關人民調解法律法規(guī)對人民調解員的專業(yè)素質做出了初步要求。2010年《人民調解法》第20條第1款規(guī)定：“人民調解員根據(jù)調解糾紛的需要，在征得當事人的同意后，可以邀請當事人的親屬、鄰里、同事等參與調解，也可以邀請具有專門知識、特定經(jīng)驗的人員或者有關社會組織的人員參與調解?！?011年《司法部關于加強行業(yè)性專業(yè)性人民調解委員會建設的意見》要求行業(yè)性、專業(yè)性人民調解委員會加強專業(yè)化、社會化人民調解員隊伍建設。實踐中也加強了人民調解員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設。但目前人民調解員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化程度仍有待提高。其次，人民調解員的流動和流失比較大，人民調解員隊伍存在不穩(wěn)定現(xiàn)象。而人民調解員調解技能的提高往往要靠其調解經(jīng)驗的積累和調解實踐的歷練，人民調解員隊伍的不穩(wěn)定必定會影響人民調解員的專業(yè)化、職業(yè)化。與此同時，傳統(tǒng)的人民調解帶來的人民調解員年齡老化嚴重的問題也存在著，實踐中，多數(shù)調解員都是由退休職工或年長的村民、居民擔任，他們主要依靠當?shù)丶m紛解決慣例、個人實踐經(jīng)驗和權威影響，并側重于以思想教育和道德感化的方式“以情說理”來解決糾紛，而缺乏運用法律、政策調解糾紛的能力，這樣難免會導致調解偏離法治的軌道，損害人民調解的合法性和公正性。

（四）人民調解的經(jīng)費保障問題

人民調解經(jīng)費的短缺，一直以來都是制約人民調解制度發(fā)展的瓶頸。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是人民調解委員會工作經(jīng)費缺乏資金保障。根據(jù)相關人民調解法律法規(guī)的規(guī)定，人民調解委員會的工作經(jīng)費和人民調解員的工作報酬，由村民委員會或者居民委員會、企事業(yè)單位落實。事實上，這種規(guī)定往往因基層組織的財力不足而難以得到落實。加之人民調解委員會調解糾紛不收取費用，自身又沒有創(chuàng)收途徑，使得人民調解工作時常陷入經(jīng)費緊缺的無力境況，從而導致人民調解工作難以正常運行和發(fā)展。二是人民調解員的工作報酬沒有保障。實踐中，人民調解員解決糾紛通常沒有任何報酬，即使因調解工作所產(chǎn)生的誤工補貼的兌現(xiàn)也得視基層組織的財力狀況而定，對于很多財力不足的基層組織，人民調解員的誤工補貼非但很少，甚至存在拖欠現(xiàn)象。由于缺失合理的利益補償機制，無形中導致人民調解員工作的主動性、積極性的下降，從而直接消減了人民調解工作的成效?？梢哉f，經(jīng)費保障已成為關乎人民調解委員會生存和發(fā)展一個關鍵性問題，如果解決不好，將極有可能導致人民調解委員會成為虛設的組織，這無疑違背了這一制度設計的初衷。

三、完善人民調解制度的建議

（一）擴大和明確人民調解的適用范圍

為了充分發(fā)揮人民調解化解矛盾糾紛的重要功能，立法應當根據(jù)現(xiàn)實需要，明確和擴大人民調解的適用范圍。對于調解的適用范圍，一些域外立法采取了列舉式的規(guī)定，如美國的社區(qū)調解和日本的《民間調解法》，這種立法模式的優(yōu)勢在于對調解的具體適用范圍清晰明確、易于把握、便于操作，值得我們借鑒。但鑒于我國社會轉型期各種民間糾紛紛繁多樣、新型糾紛不斷出現(xiàn)，立法不可能將其列舉殆盡的實際，筆者建議立法可以采用混合式即概括式加列舉式的模式來確定民間糾紛的范圍。一是概括性的規(guī)定人民調解的范圍，明確規(guī)定凡屬私法范疇的糾紛，均可通過人民調解的途徑予以解決。二是對比較常見的成熟的民事糾紛類型進行列舉式規(guī)定，如將傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務等常見、多發(fā)的民間糾紛，以及勞動爭議、土地承包、拆遷征地、物業(yè)服務、環(huán)境保護、消費者權益等新型社會糾紛一并列舉在“民間糾紛”的范圍之內。這樣的立法模式既可避免單純的概括式規(guī)定過于抽象、不易操作等缺點，又可克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、不免遺漏等不足。

（二）完善人民調解協(xié)議司法確認制度

人民調解協(xié)議效力不強一直是制約人民調解制度功能發(fā)揮的重要因素，因此提升人民調解協(xié)議的效力，有條件地賦予人民調解協(xié)議強制執(zhí)行力，對于保障人民調解制度有效發(fā)揮功能具有重要意義。

具體而言，一是將《人民調解法》第 33 條之規(guī)定，即：如果當事人要對人民調解協(xié)議進行司法確認，進而獲得法院對調解協(xié)議的強制執(zhí)行力，則必須由雙方當事人共同向法院申請，修訂為經(jīng)過人民調解委員會調解達成的調解協(xié)議，經(jīng)一方或雙方當事人申請，法院審查認為調解協(xié)議合法有效的，出具人民調解協(xié)議確認書并賦予其強制執(zhí)行力。二是完善司法確認程序中的救濟機制，增設救濟當事人的制度。依照非訟程序的法理，非訟判決所形成的法律文書不具有既判力，也就是說非訟案件審理結束后，如果發(fā)現(xiàn)在認定事實或者適用法律方面有錯誤，或者是出現(xiàn)了新情況，新事實，不能按照再審程序對該裁判提起再審，但是原申請人可以申請撤銷裁決也可以重新申請法院依照非訟程序做出新的裁決，法院發(fā)現(xiàn)原先做出的確認結果確有錯誤時，即經(jīng)審查，可以直接撤銷原確認結果。而司法確認程序作為非訴程序的一種，也應遵守上述原則。具體來說，應明確規(guī)定當事人認為人民法院不予司法確認裁定錯誤時，可以申請撤銷裁定，人民法院發(fā)現(xiàn)錯誤時，也應主動撤銷裁定。

（三）培養(yǎng)專職的人民調解員隊伍

在市場經(jīng)濟條件下， 諸多體制發(fā)生改變， 如果仍要求人民調解員做無私奉獻， 盡管從精神層面上值得肯定， 但從物質層面上必然制約人民調解員積極性的發(fā)揮。為了發(fā)揮人民調解員的積極性， 必須實行人民調解員職業(yè)化：其一，必須保證人民調解員有從事調解工作的能力，即對其進行相關知識培訓，確保其有從事人民調解工作的資格和資質。具體來說，司法行政機關應出臺系統(tǒng)、科學的人民調解員培訓計劃，聘請法律專家、心理學專家、社會學專家等專業(yè)學科專家以及全國優(yōu)秀人民調解員，讓他們以生動事例，深入淺出的傳授專業(yè)知識和技能。其二，保證人民調解員有從事調解工作的足夠時間，打破人民調解員利用務農(nóng)或者務工的業(yè)余時間調解糾紛的慣例；其三，保證人民調解員獲得相應報酬，當前，人民調解員的補貼很少并缺少保證是制約人民調解工作發(fā)展的要因。大力加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解委員會建設并實現(xiàn)人民調解員專職化，對于預防矛盾激化，及時有效地化解特定行業(yè)和專業(yè)領域出現(xiàn)的難點、熱點矛盾糾紛，加強和創(chuàng)新社會管理，維護社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。

（四）建立人民調解經(jīng)費保障機制

目前人民調解經(jīng)費主要來源于地方財政，某些地方由區(qū)縣財政預算，大部分地方?jīng)]有列入財政預算。經(jīng)費不足是制約人民調解發(fā)揮作用的核心因素。根據(jù)不同地域經(jīng)濟社會發(fā)展程度，科學合理確定分級財政預算人民調解經(jīng)費的制度十分必要。根據(jù)不同地域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，應當采取差異化的財政保障辦法。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人民調解經(jīng)費主要應由市、區(qū)財政予以保障；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人民調解經(jīng)費的保障渠道主要應通過支付轉移等由省級和中央財政予以保障。中央政府、省級政府、地市政府、區(qū)縣政府等四級政府，全部負有人民調解經(jīng)費財政預算的職責。具體而言，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立以區(qū)縣財政為主、省級和地級市財政為輔、中央財政必要補充的機制；西部地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)建立以中央財政為主、省級和地市財政為輔，區(qū)縣財政為必要補充的機制。只有通過分級財政預算，人民調解經(jīng)費投入不足的問題才能得到根本解決。同時，鼓勵各類社會組織、各類行業(yè)組織、各類公益基金，支持人民調解公共法律服務。有效破解人民調解經(jīng)費來源難題，保障其在基層社會治理中充分發(fā)揮作用，才能體現(xiàn)人民調解健全完善基層群眾自治制度的功能。

在當今世界各國都在探索多元化的糾紛解決方式的形勢下，人民調解制度在我國繼續(xù)存在和復興是不容置疑的事情。雖其未來走向如何，我們還不能作出明確的判斷。但可以肯定的是隨著其自身和相關制度的完善，人民調解制度在未來的糾紛解決中仍將發(fā)揮不可替代的作用。

作者簡介：姓名：劉雙玉（出生年份1993—），性別：女，民族：漢族，籍貫：廣東江門。學歷：法學碩士，研究方向：民事訴訟法，單位：廣東財經(jīng)大學，所在省、市：廣東省廣州市