存款保險(xiǎn)早期糾正的探索和政策建議

翟立榮

摘 要：早期糾正是存款保險(xiǎn)制度的核心機(jī)制之一，我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》賦予存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期糾正的職能。本文通過研究和分析國(guó)際早期糾正的經(jīng)驗(yàn)，借鑒識(shí)別問題銀行的方法和其采取早期糾正的措施，對(duì)我國(guó)銀行開展早期糾正工作提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn) 早期糾正 政策建議

一、早期糾正的相關(guān)研究

差別費(fèi)率和早期糾正是存款保險(xiǎn)制度的兩個(gè)核心機(jī)制。對(duì)于早期糾正的概念和定義，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2013年，國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（IADI）制定了《存款保險(xiǎn)制度的早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)的一般指引》，指出及時(shí)糾正措施是監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)有財(cái)務(wù)逐漸惡化的表現(xiàn)或行為的銀行采取的一系列逐步嚴(yán)厲的糾正措施，通常是預(yù)防性措施。

早期糾正可以理解為早期識(shí)別和及時(shí)糾正。早期識(shí)別就是及時(shí)識(shí)別問題銀行，識(shí)別銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度，目的就是早識(shí)別，早處置，減少損失。及時(shí)糾正就是在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付能力出現(xiàn)問題、流動(dòng)性出現(xiàn)問題時(shí)，對(duì)該機(jī)構(gòu)及時(shí)進(jìn)行糾正而采取的措施。早期識(shí)別即銀行監(jiān)管部門（中央銀行）或存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任及早識(shí)別銀行問題。及早識(shí)別薄弱或有問題的銀行對(duì)于金融系統(tǒng)安全有效和穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要。

二、早期糾正的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）早期糾正相關(guān)的工作指引

2009年6月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)一起制定并發(fā)布了《有效存款保險(xiǎn)體系核心原則》，目的是盡早確定和確認(rèn)銀行何時(shí)或預(yù)計(jì)何時(shí)將面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難，并給具有業(yè)務(wù)獨(dú)立性和行動(dòng)能力的安全網(wǎng)參與者確立的明確的標(biāo)準(zhǔn)。2014年國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)對(duì)《原則》進(jìn)行了修訂，其中原則十三早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)指出，存款保險(xiǎn)公司應(yīng)該是金融安全網(wǎng)內(nèi)框架的一部分，為陷入困境的銀行提供早期監(jiān)測(cè)和及時(shí)干預(yù)。

2013年，國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)制定了《存款保險(xiǎn)制度早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)的一般指引》。該指引介紹了現(xiàn)有的識(shí)別薄弱銀行和實(shí)施糾正措施和干預(yù)措施的方法，是銀行監(jiān)管部門和存款保險(xiǎn)公司在早期糾正方面最有效的做法。該指引還就實(shí)施有效的方法和做法提出建議，以便及早識(shí)別銀行的弱點(diǎn)并及時(shí)干預(yù)其業(yè)務(wù)。

2015年我國(guó)出臺(tái)了《存款保險(xiǎn)條例》，賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施的職責(zé)。

（二）早期識(shí)別問題銀行的方法

在實(shí)踐中，大多數(shù)存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)都采用定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的形式來識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和問題銀行。

財(cái)務(wù)報(bào)表分析需要銀行監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)公司根據(jù)銀行的財(cái)務(wù)信息提供一套財(cái)務(wù)比率來評(píng)估銀行的業(yè)績(jī)和財(cái)務(wù)狀況。早期預(yù)警系統(tǒng)（EWS）通常基于使用各種統(tǒng)計(jì)模型來估計(jì)在固定時(shí)間范圍內(nèi)失敗的可能性或財(cái)務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重程度，或通過估計(jì)潛在的失敗損失來預(yù)測(cè)未來破產(chǎn)的可能性。監(jiān)管評(píng)級(jí)系統(tǒng)如駱駝、CAMEL（美國(guó)等）、PATROL（意大利）和ORAP（法國(guó)）可以基于現(xiàn)場(chǎng)考試的結(jié)果（現(xiàn)場(chǎng)評(píng)級(jí)）以及對(duì)監(jiān)管和其他可用信息的非現(xiàn)場(chǎng)分析（包括現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告）來進(jìn)行評(píng)級(jí)。

（三）及時(shí)糾正問題銀行的方法

為了實(shí)現(xiàn)有效的早期干預(yù)，負(fù)責(zé)任的安全網(wǎng)參與者有足夠的法律權(quán)力采取補(bǔ)救措施，包括指導(dǎo)銀行承認(rèn)損失、尋求額外資本、停止特定活動(dòng)、更換管理制度或遵守其他要求。

在實(shí)踐中采取了廣泛的干預(yù)措施，包括糾正措施和解決方案，來消除已識(shí)別的缺陷并改變其行為，或者作為最終選擇，確保其有序退出市場(chǎng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，如果不及時(shí)加以解決，銀行的問題可能會(huì)迅速惡化。這就是為什么即使在沒有觸及或違反既定的監(jiān)督門檻或觸發(fā)因素的情況下，銀行監(jiān)管部門、決策機(jī)構(gòu)或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)實(shí)施靈活、必要的干預(yù)措施。

具體糾正措施的類型取決于銀行確定薄弱環(huán)節(jié)或弱點(diǎn)的嚴(yán)重程度。根據(jù)銀行面臨的問題的嚴(yán)重程度，特別是存在流動(dòng)性不足或破產(chǎn)的直接且重大的威脅，所實(shí)施的糾正措施可以是正式的，也可以是非正式的。

非正式糾正行動(dòng)的例子包括：道德起訴、說服銀行自行采取適當(dāng)行動(dòng)、發(fā)送信件等，發(fā)送給銀行的信件內(nèi)容概述了識(shí)別的缺陷以及應(yīng)該如何解決這些缺陷和糾正的時(shí)間框架等。

當(dāng)識(shí)別的問題嚴(yán)重并且銀行的償付能力受到質(zhì)疑時(shí)，法律或法規(guī)通常會(huì)更詳細(xì)地規(guī)定一些正式的糾正措施。當(dāng)銀行的財(cái)務(wù)狀況惡化到不可接受的水平，管理層無法或不愿意采取必要的糾正措施時(shí)，通常會(huì)采取正式行動(dòng)。這種行為對(duì)銀行具有約束力，并且能夠?qū)Σ蛔袷匾?guī)則的行為進(jìn)行處罰。銀行破產(chǎn)的危險(xiǎn)越大，采取的糾正措施就越具有強(qiáng)制性。

正式行動(dòng)的措施包括迅速糾正行動(dòng)、停止和停止命令、處罰（罰款）和清除（禁止）。例如，當(dāng)銀行的資本水平低于確定的門檻時(shí)，由監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、銀行發(fā)起的具有強(qiáng)制性和自由裁量權(quán)行動(dòng)的框架就將生效?；谠摽蚣苌傻募m正行動(dòng)的強(qiáng)度（包括銀行關(guān)閉）與銀行資本比率下降的程度高度相關(guān)。

調(diào)查顯示，啟動(dòng)糾正措施和干預(yù)措施最常用的觸發(fā)因素是資本不足，這類因素引發(fā)的干預(yù)行動(dòng)占所有案例的87.5%；流動(dòng)性不足引發(fā)的干預(yù)行動(dòng)占81%；資產(chǎn)質(zhì)量差占75%；不安全和不健全的做法占81%。提到的其他觸發(fā)因素包括風(fēng)險(xiǎn)過度集中、違反反洗錢法和其他法律法規(guī)、存款利率過高、內(nèi)部控制制度薄弱以及未能糾正缺陷或提交可靠信息等。

參加調(diào)查的國(guó)家和轄區(qū)表示，糾正和干預(yù)措施行為的發(fā)生在領(lǐng)域方面具有下面一些特點(diǎn)，減少存款人損失的占76%，減少納稅人損失的占55%，減少過度冒險(xiǎn)激勵(lì)的占39%，重整股東的占39%；減少存款保險(xiǎn)公司損失的占36%。

三、對(duì)建立我國(guó)早期糾正機(jī)制的啟示

（一）建立問題機(jī)構(gòu)的早期識(shí)別體系

一是收集投保機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息，即根據(jù)存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)收集投保機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息。依據(jù)中國(guó)人民銀行評(píng)級(jí)的結(jié)果，參考監(jiān)管評(píng)級(jí)、審計(jì)、會(huì)計(jì)、律師事務(wù)所等外部機(jī)構(gòu)開展專業(yè)評(píng)估。二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。對(duì)投保機(jī)構(gòu)的資本充足情況、流動(dòng)性情況、不良資產(chǎn)情況、盈利情況進(jìn)行分析。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，預(yù)測(cè)一定期限內(nèi)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重程度或經(jīng)營(yíng)失敗的可能性，以及可能導(dǎo)致銀行未來不利狀況的風(fēng)險(xiǎn)。三是利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)以足夠及時(shí)的方式查明問題銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，盡量降低這些風(fēng)險(xiǎn)因素造成損失的可能性。四是建立問題機(jī)構(gòu)清單，對(duì)問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行排查，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度。五是通過現(xiàn)場(chǎng)核查和評(píng)估的形式識(shí)別投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題，采取早期糾正措施。

（二）明確早期糾正措施的觸發(fā)條件

我國(guó)應(yīng)盡早明確早期糾正的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和條件，確保及時(shí)采取糾正措施，減少損失。目前，各國(guó)均以資本充足水平作為早期糾正的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，但該指標(biāo)具有時(shí)滯問題。多數(shù)國(guó)家的觸發(fā)條件綜合考慮了資本充足率、監(jiān)管評(píng)級(jí)等指標(biāo)。由于銀行的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)和資本狀況可能迅速惡化，僅僅基于資本破產(chǎn)、流動(dòng)性不足或資產(chǎn)質(zhì)量低劣等單一措施的觸發(fā)機(jī)制可能不夠全面。我國(guó)在設(shè)定觸發(fā)條件時(shí)，早期干預(yù)或糾正措施的有效觸發(fā)機(jī)制應(yīng)包括定量和定性的各種相關(guān)指標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和參考存款保險(xiǎn)評(píng)級(jí)結(jié)果。

（三）多舉措開展早期糾正

根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》，我國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)具有早期糾正職能?？梢圆扇∫蠹皶r(shí)補(bǔ)充資本、限制資產(chǎn)增長(zhǎng)、降低杠桿率、限制高管人員薪酬、控制重大交易授信等措施。根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題嚴(yán)重程度，采取不同的早期糾正措施。針對(duì)問題不嚴(yán)重的投保機(jī)構(gòu)，例如資本充足率略低于觸發(fā)條件的，存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)可以采取要求投保機(jī)構(gòu)及時(shí)補(bǔ)充資本金、制定并提交資本補(bǔ)充計(jì)劃、降低杠桿率、限制開設(shè)新機(jī)構(gòu)或開辦新業(yè)務(wù)、限制或停止分紅等整改措施。

（四）建立多部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，無論是投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、監(jiān)管等信息共享，還是早期糾正措施的實(shí)施和問題機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后的處置工作，都需要存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、中央銀行和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)和配合。建議明確我國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門在早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置中的職責(zé)分工，通過多種手段例如聯(lián)席會(huì)議、諒解備忘錄等，建立多部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制，以確保早期糾正工作順利完成。

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