基于債務(wù)公開視角的地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范淺析

蘇彬彬

摘 要：為了應(yīng)對地方政府性債務(wù)不斷積累帶來的風(fēng)險，一些地區(qū)建立了區(qū)域性債務(wù)公開機(jī)制，由于公開范圍有限、公開渠道不暢、內(nèi)容不夠豐富，債務(wù)公開仍面臨較大的挑戰(zhàn)。實現(xiàn)隱性債務(wù)陽光化，拓寬債務(wù)公開渠道，完善債務(wù)公開的體制機(jī)制，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)建立信息共享平臺，將是防范和化解地方政府性債務(wù)的努力方向。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù) 地方政府 債務(wù)公開 風(fēng)險防范

作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要機(jī)制，地方政府性債務(wù)信息的有效公開，關(guān)乎地方財政透明度和財政治理效率提升。為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，有效防范化解地方債風(fēng)險，財政部就推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開作出了要求，然而由于顯性債務(wù)受限額約束，部分地方政府通過融資平臺公司等方式違法違規(guī)或變相舉債問題仍然突出，隱性債務(wù)規(guī)模不斷增大，風(fēng)險隱患逐步累積。在強(qiáng)化財政治理框架下，從債務(wù)公開的視角剖析地方政府性債務(wù)風(fēng)險并提出建設(shè)性意見，對預(yù)防和化解地方債風(fēng)險具有顯著的必要性和緊迫性。

一、地方政府性債務(wù)成因

地方政府性債務(wù)是地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和道義救濟(jì)的債務(wù)。近年來，盡管地方政府舉債機(jī)制已初步成形，債務(wù)規(guī)模得到嚴(yán)格控制，但諸如違法違規(guī)提供擔(dān)保、變相舉債等隱性負(fù)債行為仍然存在，背后的原因多種多樣。

（一）彌補(bǔ)財政缺口

盡管中央政府三令五申不讓地方政府隨意舉債，但是地方政府受到經(jīng)濟(jì)增長的壓力以及地方財政捉襟見肘的制約，只有通過變相舉債才能獲得一定規(guī)模和速度的經(jīng)濟(jì)增長并且取得資金在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行項目投資。地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金等違規(guī)或者變相舉債屢禁不止，原因并非財政部門的防控政策力度不夠大，而是在現(xiàn)行體制下地方主體稅種的缺失所帶來的財政收入的缺口。

（二）滿足投資需要

目前，地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需要增加政府投資，雖然中央對地方債務(wù)融資開啟了“開前門、堵后門”、疏堵結(jié)合的管理制度，但由于地方政府債券的發(fā)行規(guī)模受到嚴(yán)格約束，地方政府內(nèi)源資金規(guī)模不足以支撐實際投資需求，不得不依賴外源融資渠道獲取資金。而政府承擔(dān)的投資大都是公益性項目，其收益無法吸引足夠的私人資本，因此產(chǎn)生了諸如項目最低收益擔(dān)保的激勵，不僅造成地方隱性債務(wù)，而且加劇了風(fēng)險累積。

二、政府債務(wù)公開的效果及面臨的問題

地方債務(wù)公開，在防范化解債務(wù)風(fēng)險方面具有極其重要的作用，其目的在于通過債務(wù)公開及其審計，擴(kuò)大政府債務(wù)信息公開廣度和深度，有利于形成地方債務(wù)良性監(jiān)督，強(qiáng)化政府債務(wù)管理；加強(qiáng)審計制度和審計力量在債務(wù)監(jiān)督中的作用，控制債務(wù)規(guī)模，把控債務(wù)管理過程中的風(fēng)險環(huán)節(jié)，更為有效地防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（一）取得的成效

1.初步建立了區(qū)域性債務(wù)公開機(jī)制。近年來，我國不少地方政府在債務(wù)公開和審計工作上做了大量工作，例如一些地區(qū)的人大預(yù)算委員會負(fù)責(zé)審議政府部門提交的債務(wù)審計報告，同時，政府財政部門也需要定期向人大預(yù)算委員會報告當(dāng)?shù)卣詡鶆?wù)的進(jìn)展情況，包括債務(wù)的構(gòu)成、總量、期限、償債來源等等。因此，總體而言，地方政府的債務(wù)公開和審計工作還是進(jìn)展順利的。

2.加大了地方政府債券的信息披露力度。我國地方政府債務(wù)公開和審計工作開展情況取得了長足的進(jìn)步。地方政府債券按照一般債券和專項債券納入全口徑預(yù)算管理中，經(jīng)本級人大按照實際情況確定債務(wù)限額，嚴(yán)格控制債券發(fā)行規(guī)模，并且債券形式、發(fā)行額度、債券期限、票面利率、利息支付形式等債券要件通過網(wǎng)絡(luò)平臺和傳媒渠道，以發(fā)行公告方式向全社會公開，接受全社會的監(jiān)督，而全國性的審計工作也于2011年、2013年上半年和下半年開展了三次。

（二）存在的不足

1.公開范圍有限，對監(jiān)督影響不大。政府債務(wù)公開以及審計在防范化解債務(wù)風(fēng)險的過程中只是邁出了重要的一步，但并不是說，債務(wù)公開了，審計工作也有進(jìn)展了，債務(wù)風(fēng)險的化解就萬事大吉了。政府性債務(wù)公開只是向人大預(yù)算委員會公開，一般民眾還是不了解，而即使民眾都知道了債務(wù)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，也不一定有感覺，因為債務(wù)問題是專業(yè)性比較強(qiáng)的問題，一般市民會認(rèn)為與他們?nèi)粘Ｉ顭o關(guān)。另外，即使公眾當(dāng)中有專業(yè)人士提出質(zhì)疑，也不一定會引起共鳴，因此，公眾監(jiān)督是否能夠通過人大預(yù)算委員會的渠道對政府的債務(wù)管理產(chǎn)生一定的影響是存在一定不確定性的，另外，地方的債務(wù)審計報告也向人大預(yù)算委員會公開了，可是審計報告不一定向社會公眾公開，也弱化了公眾監(jiān)督的影響力。目前來看，地方政府債務(wù)公開和審計在防范化解債務(wù)風(fēng)險中應(yīng)該扮演更重要的角色，但前提是要解決向誰公開，如何公開，以及公開了以后怎么辦等問題。

2.公開渠道不暢，內(nèi)容不夠豐富。在債務(wù)公開方面：一是信息公開不充分，目前公開的債務(wù)信息對債券用途、使用績效、償債資金來源等實質(zhì)性問題基本不涉及；二是信息公開渠道不暢通，債務(wù)公開形式多為專題報道，缺乏長期追蹤，在互聯(lián)網(wǎng)信息時代下信息傳播的優(yōu)勢無法體現(xiàn)；三是信息公開標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，絕大多數(shù)省份公開了地方政府性債務(wù)總規(guī)模、債券利息、利息給付方式等信息，少部分省份僅公布債務(wù)總規(guī)模，其他債務(wù)信息并不完全公開，個別省政府對地方政府性債務(wù)具體信息鮮有涉及。在審計工作開展方面：地方政府審計工作采用事后審計而不是跟蹤審計，停留在債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)，地方債務(wù)審計力度不夠，無法形成審計常態(tài)化，難以全面推行舉債資金的績效審計辦法。

三、推進(jìn)政府性債務(wù)公開化的努力方向

（一）隱性債務(wù)陽光化

隱性債務(wù)陽光化是政府債務(wù)公開化的大方向，隱性債務(wù)難以公開和監(jiān)管的原因源于利益沖突和體制因素。隱性債務(wù)陽光化，首先是健全地方審計制度，推動建立審計人員輪崗制度，提高審計機(jī)關(guān)的獨立性。其次是加快健全政府預(yù)算會計制度，落實以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度，以完整反映政府債務(wù)情況，將地方政府隱性債務(wù)規(guī)模向全社會披露。再次是完善中央對地方官員的晉升激勵機(jī)制，通過劃分債務(wù)償還責(zé)任和公共事權(quán)的責(zé)任范圍，明確各個主體的風(fēng)險責(zé)任，消除地方隱匿和瞞報隱性債務(wù)規(guī)模的動機(jī)。最后是建立地方債務(wù)規(guī)模披露的獎懲機(jī)制，統(tǒng)一地方債務(wù)規(guī)模披露標(biāo)準(zhǔn)，對披露情況完整的地方政府給予適當(dāng)財政返還獎勵，同時將債務(wù)規(guī)模連同披露制度作為一項官員政績標(biāo)準(zhǔn)，推動地方債務(wù)規(guī)模的主動披露。

（二）拓寬債務(wù)公開渠道

首先，實行分類管理、分類施策的原則。如針對PPP項目，需要從全生命周期角度，對隱性債務(wù)進(jìn)行全盤把握。其次，加強(qiáng)預(yù)算管理，完善隱性債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對措施，實現(xiàn)預(yù)算制度與隱性債務(wù)管理的對接。第三，通過隱性債務(wù)公開化陽光化，努力實現(xiàn)隱性債務(wù)信息的顯性化，提高監(jiān)管信息的對稱性。如針對PPP項目，應(yīng)合理界定全生命周期內(nèi)政府和社會資本的風(fēng)險邊界，并實行債務(wù)風(fēng)險的公開制度，提高債務(wù)風(fēng)險的技術(shù)監(jiān)控水平。第四，在合理界定風(fēng)險的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)隱性債務(wù)管理的法制化，并盡可能將風(fēng)險管理納入法制化框架，提高風(fēng)險管理能力。

（三）完善債務(wù)公開的體制機(jī)制

一是健全地方政府財務(wù)報告制度，以權(quán)責(zé)發(fā)生制代替收付實現(xiàn)制，同時要將隱性債務(wù)納入報告范圍，拓寬預(yù)算管理口徑，全面反映地方政府債務(wù)信息；二是提升和維護(hù)審計機(jī)關(guān)的獨立性，確保審計工作有效開展，同時加強(qiáng)審計人員隊伍素質(zhì)建設(shè)，提高審計人員專業(yè)能力；三是推進(jìn)地方政府債務(wù)審計工作常態(tài)化。目前我國僅開展全國性審計工作三次，并且審計質(zhì)量難以保證，僅停留在對地方債務(wù)的事后審計，地方債務(wù)審計常態(tài)化機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)突擊性審計的不足，及時防范潛在地方債務(wù)風(fēng)險隱患；四是推進(jìn)地方政府債務(wù)審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績效責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行審計形成審計合力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險的意識，提高地方政府債務(wù)管理水平。

（四）借助大數(shù)據(jù)技術(shù)建立信息共享平臺

一是建立政府部門信息共享平臺，加快審計機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)平臺與其余政府部門整合，破除信息“灰色地帶”，不斷提高審計機(jī)關(guān)審計效率；二是加快推動“金審工程”建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，通過編程模擬實驗，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)運行實際情況，合理確定我國地方政府債務(wù)風(fēng)險等級的臨界值，建立健全完善的審計預(yù)警、審計評價和審計修復(fù)機(jī)制。

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