現(xiàn)階段我國控?zé)煿ぷ髅媾R的一些問題和思考

白楠竹

【摘 要】中國自2003年正式簽署世界衛(wèi)生組織（WHO）《煙草控制框架公約》以來，中國大陸的控?zé)熛嚓P(guān)立法和控?zé)煹木唧w實施均取得了長足的進展，控?zé)熜Ч仓饾u顯現(xiàn)。同時，我國控?zé)煿ぷ饕裁媾R一些問題和困難，本文從盡快出臺全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)和與時俱進的新控?zé)煂嵤┮?guī)劃、不折不扣的落實WHO的MPOWER控?zé)煷胧┮约艾F(xiàn)階段基層控?zé)熽P(guān)口需要前移三個方面進行思考和分析并提出對策建議。

【中圖分類號】R1

【文獻標志碼】B

【文章編號】1005-0019（2018）08-195-01

煙草依賴是一種慢性成癮性疾病，國際疾病分類編碼為F17.2。自從十七世紀初人們開始認識到吸煙對人類會產(chǎn)生負面影響以來[1]，現(xiàn)在人們已經(jīng)證實卷煙中有7000余種化學(xué)品，其中有很多是有毒物質(zhì)并至少有69種致癌物，吸煙對人體健康有害已經(jīng)是不爭的事實，吸煙可以損傷幾乎所有的人體器官[2]，而且這種傷害是沒有安全劑量的，也就是說偶爾吸煙、二手煙、三手煙都是有害人類健康的。據(jù)《Lancet》報道2015年吸煙導(dǎo)致全球600余萬人死亡，占當年世界全部死亡人口的11.5%[3]。中國每年有約100萬人的死亡與煙草的使用相關(guān)[4]，因此，世界衛(wèi)生組織（WHO）認為煙草是人類歷史上出現(xiàn)的最嚴重的衛(wèi)生災(zāi)難之一，也是世界上首位的可以預(yù)防的死因[5]。美國預(yù)防優(yōu)先委員會認為控?zé)熓侨祟愵A(yù)防疾病的最佳策略之一，我國王辰等一大批的專家學(xué)者也提出現(xiàn)今人類社會中控?zé)熓墙档退劳龅淖钣行Х绞?，在中國控?zé)熓亲顬橹匾⒆钣锌蔀榈募膊☆A(yù)防措施。

2016年8月，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上指出“沒有全民健康，就沒有全面小康。”黨的十九大報告中也提出了“實施健康中國戰(zhàn)略”的號召，控?zé)焺t是保障全民健康和實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略的重要手段，我國控?zé)煿ぷ髯龅煤?，可以為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢打下堅實的健康基礎(chǔ)。因此在我國新時代中國特色社會主義的實踐當中，控?zé)熅哂蟹浅Ｖ卮蟮膽?zhàn)略意義。

《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）是由WHO主持達成的第一個具有法律約束力的國際公共衛(wèi)生條約。截至2016年底，WHO的194個成員中的179個國家和歐盟已經(jīng)批準《公約》，覆蓋了世界上90%的人口，成為聯(lián)合國歷史上得到最快響應(yīng)和最廣泛生效的國際條約之一。中國2003年正式簽署《煙草控制框架公約》，并于2006年在我國正式生效，中國大陸的控?zé)熛嚓P(guān)立法和控?zé)煹木唧w實施均取得了長足的進展，從我國整體上看在很多方面控?zé)熜Ч饾u顯現(xiàn)，但隨著控?zé)煿ぷ鞑粩嗌罨?，一些問題也逐漸出現(xiàn)，有的甚至可能在不遠的將來會成為我國控?zé)煿ぷ鞯摹捌款i”，本文將對這些問題提出思考和對策建議。

一、全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)和與時俱進的新控?zé)煂嵤┮?guī)劃應(yīng)該盡快出臺

《公約》指出：“每一締約方應(yīng)在國家法律規(guī)定的現(xiàn)有國家管轄范圍內(nèi)采取和實行，并在其他司法管轄權(quán)限內(nèi)積極促進采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，以防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當時包括其它公共場所接觸煙草煙霧?！蔽覈?979年開展控?zé)煿ぷ饕詠?，相繼頒布或修訂了20余部涉及有關(guān)煙草控制方面的法律法規(guī)文件，例如《煙草專賣法》《廣告法》《慈善法》以及《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項的通知》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《境內(nèi)卷煙包裝標識的規(guī)定》等，特別是北京、深圳、上海、杭州等大城市出臺了比較嚴格的地方公共場所控?zé)煼煞ㄒ?guī)，起到了一定的積極推進控?zé)煿ぷ鞯淖饔?，但缺少一部國家級煙害防治法，要實現(xiàn)《公約》中的控?zé)熌繕?，單靠地方立法是很難的[6]。首先，地方立法法律等級低，權(quán)威性得不到公眾的高度認可，其執(zhí)行力勢必會受到影響；其次，地方立法具有很大的局限性，具體表現(xiàn)為立法技術(shù)性不高，權(quán)利與義務(wù)配置的科學(xué)性不強，現(xiàn)實可操作性差。為了增進控?zé)煶尚?，很多國家頒行了全國性控?zé)煼?。其三，不同地方法?guī)對于控?zé)煹膮^(qū)域范圍、各方責(zé)任以及處罰方式和力度等均有所不同，在現(xiàn)今人員流動很大的社會環(huán)境下，勢必造成人們對于上述內(nèi)容的迷茫、混淆和無所適從，例如，不同城市對于能否設(shè)置室內(nèi)吸煙區(qū)存在不清晰的認識、很多出差的人不知道到達城市的控?zé)焻^(qū)域和吸煙區(qū)的位置等等。為了確立控?zé)熈⒎ǖ臋?quán)威性和執(zhí)行的統(tǒng)一性，我國亟須一部國家級控?zé)煼煞ㄒ?guī)出臺。截至2016年年底，全球有125個《公約》締約方制定了國家層面的公共場所禁煙法律。我國國務(wù)院法制辦曾于2014年11月在網(wǎng)上公開征求《公共場所控制吸煙條例》的意見，但至今仍無下文，盡管社會千呼萬喚，但《公共場所控制吸煙條例》并未列入2017年和2018年的國務(wù)院立法工作計劃，反映了控?zé)煴澈蟠嬖诘恼J知和利益的沖突。

我國現(xiàn)今仍然是世界最大煙草消費國和受害國[7]，急需從國家整體層面上推進控?zé)煿ぷ鳌?012年《中國煙草控制規(guī)劃2012-2015》出臺，但由于其中的條款不夠細化和缺少執(zhí)行的可行性和剛性約定，因此實施效果不盡人意，煙草銷量和煙民數(shù)量不降反而有所增長。國家《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出的“到2030年15歲以上人群吸煙率降低到20%”作為控?zé)熌繕?，而我?015年統(tǒng)計顯示現(xiàn)有煙民3.16億，吸煙率27.7%[8]，如果不考慮人口的自然增長，我國需要在十五年時間凈減少8800萬吸煙人口，平均每年凈減少580多萬吸煙人群，可以說實現(xiàn)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的目標任重而道遠。盡管2017年1月，國家衛(wèi)生計生委出臺《“十三五”全國健康促進與教育工作規(guī)劃》，其中對于控?zé)煹膬?nèi)容有所涉及但比較籠統(tǒng)。因此，急需國家相關(guān)部門盡快出臺“十三五”專門性控?zé)熞?guī)劃以及具體的有效措施、路線圖及時間表，以保證我國的控?zé)煿ぷ骱湍繕擞杏媱澐植襟E得以實現(xiàn)。

2018年，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，將工業(yè)信息部牽頭的《公約》履約領(lǐng)導(dǎo)小組的職能劃入新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，這反映了黨中央和國務(wù)院進一步加強《公約》履約的決心和魄力，中國控?zé)煔v程也將迎來新的前景，全國人民對國家衛(wèi)生健康委員會在深入推進控?zé)煿ぷ鞣矫娼o予了厚望。

二、不折不扣的落實WHO的MPOWER控?zé)煷胧?/p>

WHO提出最有效的控?zé)煷胧橐韵铝N：M：監(jiān)測煙草流行和預(yù)防政策；P：保護人們免受煙草煙霧危害；O：提供戒煙幫助；W：警示煙草危害；E：確保禁止煙草廣告、促銷和贊助；R：提高煙稅。以上縮寫為MPOWER。我國在履行《公約》的過程中出現(xiàn)了某些方面打了折扣或者“擦邊球”的現(xiàn)象，大大影響了控?zé)煹男Ч?/p>

有的城市設(shè)立了室內(nèi)吸煙室/區(qū)，由于實際操作過程中很難做到空氣“絕緣”和消除二手煙或者三手煙的危害，這是違反“保護人們免受煙草煙霧危害”的不智之舉[9]。

煙草成癮是一種疾病。因此在減少煙民增量的同時，需要加大力氣減少存量。衛(wèi)生行政部門大力培訓(xùn)醫(yī)生提高戒煙干預(yù)能力，同時全國各地醫(yī)院設(shè)立戒煙門診和咨詢電話，這些舉措取得了一定的效果。但戒煙干預(yù)過程中也存在一些困難。例如我國大陸沒有將是否吸煙與醫(yī)保保費掛鉤、包括北京在內(nèi)的一些城市沒有把戒煙藥物納入醫(yī)保報銷藥品目錄等等，這些在一定程度上造成了吸煙者戒煙意愿不強烈。國際上的成功經(jīng)驗已經(jīng)證實通過經(jīng)濟手段可以在提供戒煙幫助方面起到積極的促進作用。

迄今我國煙包圖形警示沒有實施，這是影響我國控?zé)煿ぷ鞯闹匾矫?。煙草包裝圖形警示對于宣傳吸煙的健康危害、減少吸煙行為和改良社會送煙禮習(xí)俗有著重要作用。截止到2017年全球180個《公約》締約方中已有105個國家或司法管制區(qū)強制實行煙包健康危害圖形警示。我國大陸銷售的煙盒包裝上只有文字警語而沒有圖形警示，且僅占煙盒正面和背面的三分之一面積，與《公約》中圖形警示并面積達50%以上的要求存在較大的差距。煙包上的圖形警示如果能在我國實施，必將極大促進控?zé)煿ぷ骱蛢艋涣忌鐣L(fēng)氣。

國際上已經(jīng)證實提高煙稅可以有效降低吸煙率，WHO推薦至少煙草零售價格的75%應(yīng)該來自消費稅。WHO研究顯示，煙草價格每增加10%，成年和青少年吸煙者放棄吸煙的比例增加3.7%和9.3%。據(jù)國家稅務(wù)局測算，2015年提高煙草稅后，卷煙稅約為零售價的59%。而《2017年中國控?zé)熉募s進展報告》稱卷煙的綜合稅率從2015年的65.6%增加至2017年的66.6%；卷煙加權(quán)平均零售價格從2015年的12.57元/盒（20支）增加至2017年的13.37元/盒。我國煙稅距離WHO的建議還有差距，更值得注意的是我國經(jīng)濟處于較高速發(fā)展階段，人民收入水平增長速度較快，2010年-2015年城市居民卷煙費用占人均可支配的收入比重由10.5%降至8.8%，農(nóng)村從21.1%降至17.3%，煙草相對消費價格降低[10]。而且，煙稅應(yīng)該主要定位于減少吸煙人群和用于提高健康和公共衛(wèi)生所需，而不是定位于政府財政收入的提高[11]。因此，提高煙稅應(yīng)該考慮綜合效果，在我國煙稅還有需要大幅度提高的空間。

三、現(xiàn)階段基層控?zé)熽P(guān)口需要前移

包括北京在內(nèi)的一些城市紛紛出臺了公共場所控?zé)熛嚓P(guān)的法規(guī)，對于推動控?zé)煿ぷ髌鸬搅耸种匾淖饔?。但在落實地方性公共場所控?zé)煼ㄒ?guī)過程中，逐漸顯示出具體操作中的現(xiàn)實問題。

現(xiàn)存的大多數(shù)控?zé)煼ㄒ?guī)都規(guī)定衛(wèi)生部門是控?zé)煿ぷ鞯闹饕姓芾韱挝?。然而，由于工作繁雜、人員不足等原因，衛(wèi)生部門往往不會日常在公共場所設(shè)點巡查，而是接到舉報后趕往現(xiàn)場處理，由于吸煙違法具有時間短、流動性強的特點，往往抓不到現(xiàn)行而無法處罰，客觀上違法吸煙者的違法成本很小，從而起到的懲戒作用也微乎其微，長此以往，將喪失法規(guī)的權(quán)威性。據(jù)“無煙北京”微信平臺顯示，2018年上半年每月處罰違規(guī)個人僅200至400余人。法規(guī)中一般規(guī)定由被要求禁煙的單位安排勸阻員。這種沒有處罰權(quán)而只能依靠自律的勸阻方法初期對控?zé)熡幸欢ㄐЧS著只有勸阻沒有處罰的實際情況的長期存在，其控?zé)熓招絹碓叫?，極可能重蹈以往治理隨地吐痰、亂闖紅燈的覆轍。而且作為控?zé)熃K端的基層公共場所不得不做很多“違法后”管理和補救的措施，例如安排大量人力去巡視和監(jiān)控各個角落以發(fā)現(xiàn)違法吸煙者、勸阻吸煙者離開后努力去除違法者留下的煙味和煙頭等等，客觀上造成控?zé)煶杀据^高而收效不足。

現(xiàn)階段為了突破瓶頸，使得控?zé)煿ぷ鬟M一步擴大實效，基層控?zé)煹年P(guān)口需要前移。在控?zé)煼ㄒ?guī)出臺一定時期之后，已經(jīng)起到了廣泛宣傳的目的，適時需要考慮修改完善，弱化針對違法吸煙個人采取的“先禮后兵”式的處罰，而突出法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性。公共場所已經(jīng)明顯張貼的禁煙警示標識，則視為盡到了告知和勸阻責(zé)任，如果吸煙者仍然違法吸煙，則可以立即給予罰款處罰，以起到警戒作用。在實際操作過程中，可以效仿香港、新加坡等地的經(jīng)驗，衛(wèi)生執(zhí)法人員采用公共場所突擊檢查或重點地區(qū)短期內(nèi)集中多次檢查的方式，發(fā)現(xiàn)違法吸煙行為立即處罰，并通過媒體廣泛宣傳，以儆效尤，逐漸消除違法者的僥幸心理，還法律法規(guī)應(yīng)有的尊嚴，形成人們知法守法的良好生活習(xí)慣，真正實現(xiàn)從“罰”到“約束”的轉(zhuǎn)變。公共場所機構(gòu)也應(yīng)該加大警示標識的張貼力度，并且可以采用聲音提示的有效方法[12]，盡到提醒勸阻的責(zé)任。把公共場所控?zé)煹年P(guān)注點前移——放到阻止違法吸煙的發(fā)生上來，通過提前警示、處罰懲戒來預(yù)防違法的發(fā)生，因為一旦違法吸煙發(fā)生后將形成二手煙、三手煙的危害，而接受勸阻后不會得到處罰并且不用對自身違法行為的后果負責(zé)的現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行方式是會助長違法者逃避處罰的僥幸心理。

我國控?zé)煿ぷ魅蝿?wù)艱巨、道路曲折，需要全社會有識之士的倡導(dǎo)呼吁和全民的理解支持。從國家層面到終端基層都需要展現(xiàn)決心和魄力，沖破一切阻力，解決遇到的各種問題和困難，不遺余力推進全國控?zé)煿ぷ鳎S護中國在世界上負責(zé)任的大國形象，為實現(xiàn)“健康中國戰(zhàn)略”的宏偉目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做出歷史性的貢獻！

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