渦陽縣農(nóng)田水利工程管護調(diào)研及長效機制研究

梁知祥

(安徽省渦陽縣水務局，安徽 渦陽 233600)

我國是個農(nóng)業(yè)大國，也是個人口大國。隨著近年來全球變暖，極端天氣頻繁出現(xiàn)，導致干旱和洪澇災害頻發(fā)，水資源時空分布不均的矛盾更加突顯，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴重的威脅[1-4]。據(jù)統(tǒng)計，僅2014年我國農(nóng)作物受干旱和洪澇災害影響便減產(chǎn)200多億kg。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，為了保障糧食安全，國家自2009年開始劃撥專項資金用于小型農(nóng)田水利重點縣建設。農(nóng)田水利工程分布于田間地頭，對保障農(nóng)業(yè)灌溉有著直接的作用，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御旱澇災害的基礎[5-7]。雖然近年來國家對小型農(nóng)田水利工程投資規(guī)模增長較快，興建了一大批農(nóng)田水利設施，但依然不能滿足農(nóng)業(yè)灌溉的需要，也存在如投資主體缺位、工程年久失修、配套不完善、管理不到位、水資源浪費嚴重、水價偏低、管護缺失等問題[8-10]。渦陽縣小型農(nóng)田水利工程也不同程度存在上述問題。為掌握渦陽縣小型農(nóng)田水利工程管護過程中存在的問題，通過對兩個成立于2009年的農(nóng)民用水協(xié)會進行實證調(diào)研，對調(diào)查結果進行了整理、統(tǒng)計和圖表分析，并提出了管護長效機制措施的建議，為該縣小型農(nóng)田水利工程的發(fā)展提供了有益的參考。

1 農(nóng)田水利工程管護現(xiàn)狀存在的主要問題

1.1 管護現(xiàn)狀

渦陽縣位于安徽省西北部，屬渦河中游、淮河中下游地區(qū)，面積約2100km2，耕地面積約196萬畝，人口約150萬，地勢西北高，東南低，地面平均坡降約1/9000，大部分屬沖洪積平原地貌單元，渦河為境內(nèi)最大河流，流域面積占全縣總面積的3/5，其他主要河流還有包河、北淝河和西淝河等。渦陽屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候區(qū)，多年平均降雨量多在650～900mm之間，降雨主要集中在6—8月。僅2012年擴挖清淤水庫、塘壩370余座，河溝清淤疏浚181條，總長近130km，挖方近80萬m3，新建涵閘4座，新建和重建大溝橋10座，新建中小溝橋涵240余座，新打機井2350眼、修復機井500余眼，護坡290處，新增井灌面積27.3萬畝，恢復井灌面積近3萬畝，新建節(jié)水灌溉面積4.6萬畝，配套半固定式節(jié)水管道灌溉設備230臺套、半固定式和移動式噴灌設備各95套，滴灌設備32臺套及其配套井房32間。

1.2 存在的問題

與全國其他地區(qū)類似，渦陽縣農(nóng)田水利工程設施大部分修建于二十世紀六七十年代，分布范圍大，工程數(shù)量多，受當時技術、經(jīng)驗方面的制約，工程建設質(zhì)量普遍偏低，加之建成后管護不力，近年來工程普遍存在老化、失效甚至因年久失修而損毀的問題。雖然中央和地方財政自20世紀90年代來，一直保持對農(nóng)田水利工程的持續(xù)投資，但由于工程數(shù)量多，維修成本高，財政支持的力度仍顯不足，并且財政資金多用于工程的建設，對于建成后的管理和維護方面的資金支持很少，導致該項資金缺口很大。目前，管護資金主要來源于水費的收入，水費根據(jù)國家有關規(guī)定統(tǒng)一制定，由供水單位、用水協(xié)會和村委會等部門收取。隨著農(nóng)村稅費制度的改革，農(nóng)民的就業(yè)不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，非農(nóng)收入逐漸成為農(nóng)民的主要收入來源，導致農(nóng)民參與農(nóng)田水利工程管護的積極性大大降低。農(nóng)村用水協(xié)會多成立于2009年左右，成立時間較短，組織不健全、落實不到位、經(jīng)驗不足等問題較為普遍，也導致了未能有效發(fā)揮用水協(xié)會在工程管護中的積極作用。大多農(nóng)田水利工程的管護技術服務均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的水利站、水管站等水利相關部門承擔，這些部門編制和財政撥款很少，農(nóng)田水利工程點多面廣，服務人員多，連基本工資等都不能保障，也無更多的資金做好管護技術服務工作。

2 實證調(diào)研及結論

2.1 實證調(diào)研

實證調(diào)研的時間為2013年3月，調(diào)查選擇了兩個成立于2009年的農(nóng)民用水協(xié)會，每個協(xié)會隨機抽取65個農(nóng)戶，總樣本數(shù)為130份，回收問卷118份，其中有效問卷110份。調(diào)查問卷主要側(cè)重于小農(nóng)水農(nóng)民參與管護方面的調(diào)查，內(nèi)容主要有：村的區(qū)域情況、農(nóng)戶及家庭特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征、用水協(xié)會特征、農(nóng)民認知與政策支持特征、農(nóng)戶參與小農(nóng)水建設和管護的意愿特征等。

經(jīng)統(tǒng)計，調(diào)查問卷的有效樣本中每戶平均耕地面積8.8畝，每畝平均水費支出20.6元；用水協(xié)會中的農(nóng)戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的有16戶，由群眾自發(fā)組織的有84戶，由政府主導與群眾自發(fā)結合方式組織的有10戶；加入用水協(xié)會時間低于4年的有98戶；用水協(xié)會成立征求農(nóng)戶意見的有109戶，參加協(xié)會選舉的有105戶，參加協(xié)會例會和重大事項商議的有107戶，參加協(xié)會組織的用水培訓的有78戶，協(xié)會賬目公開的有109戶；知道小農(nóng)水重點縣建設的有105戶，完全知道的僅有2戶；認為用水協(xié)會是由農(nóng)民自發(fā)組織的有87戶，認為用水協(xié)會成立是為解決用水糾紛的有74戶，認為協(xié)會成立是減輕農(nóng)民負擔的有33戶，用水協(xié)會成立有必要的有108戶；對政府投資建設小農(nóng)水工程感到非常滿意的有24戶，感到比較滿意的有62戶，感到一般的有24戶；對用水協(xié)會制定的水費感到非常滿意的有15戶，感到比較滿意的有60戶，感到一般的有35戶；對用水協(xié)會在商議和協(xié)作方面所起的作用和處理效率感到滿意的有46戶，感到一般的有64戶；在參加用水協(xié)會后對增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和收入方面感到滿意的有73戶，感到一般的有37戶；在參加用水協(xié)會后對解決用水糾紛感到滿意的有89戶，感到一般的有21戶。其他項目的調(diào)查結果見表1。農(nóng)戶家庭人均收入和非農(nóng)收入占總收入的比例的調(diào)查情況如圖1所示。對灌溉系統(tǒng)配套、居民收入水平、戶主身體狀況和農(nóng)戶有無親戚擔任村干部等影響農(nóng)戶認知的調(diào)查項目的結果如圖2所示。

表1 調(diào)查問卷部分項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總表

圖1 家庭收入情況

圖2 農(nóng)戶認知特征調(diào)查結果

2.2 調(diào)查結論

通過對調(diào)查結果的整理、統(tǒng)計和制作圖表等方式進行分析，得出以下調(diào)查結論：①農(nóng)戶參與用水協(xié)會的意識不強，缺乏激勵機制。在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村水利工程的建設和維護主要依靠政府財政支持和農(nóng)戶投入的勞動和資金，而在改革后只有依靠政府財政支持，農(nóng)民參與度逐漸降低，加之非農(nóng)收入逐漸成為農(nóng)民的主要收入來源，缺乏相應的農(nóng)民管護激勵政策，導致農(nóng)民參與農(nóng)田水利工程管護的積極性大大降低。②用水協(xié)會管理運行不暢，效率低。農(nóng)村用水協(xié)會多成立時間較短，組織不健全、落實不到位、經(jīng)驗不足，對用水協(xié)會在商議和協(xié)作方面所起的作用和處理效率感到一般的有64戶，在參加用水協(xié)會后對增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和收入方面感到一般的有37戶，在參加用水協(xié)會后對解決用水糾紛感到一般的有21戶，這些表明用水協(xié)會的管理運行效率不足，未能有效發(fā)揮用水協(xié)會在工程管護中的積極作用。③農(nóng)戶的受教育程度不高，對用水協(xié)會各項功能和制度了解不足。農(nóng)戶中受教育程度為小學的有36戶，初中的有58戶，高中及以上的有16戶，可以看出農(nóng)戶的總體受教育程度不高，對用水協(xié)會的作用認識不足，對參與用水協(xié)會的各項事務意愿較低，對農(nóng)田水利工程的建管缺乏積極性。

3 管護措施建議

3.1 充分發(fā)揮政府指導作用

政府應發(fā)揮在小農(nóng)水建設過程中的監(jiān)管作用，做好小農(nóng)水的規(guī)劃、審批，對小農(nóng)水工程項目的設計、施工和監(jiān)理采用招投標的形式，應嚴格審核各單位的資質(zhì)，在項目的各進程中應加強監(jiān)管，保證工程質(zhì)量，并加強對工程驗收的管理。對通過驗收的工程及時建立檔案，并進行專人管理。政府應申請中央財政資金和地方財政建立農(nóng)村小農(nóng)水公共財政基金，加大對農(nóng)戶參與小農(nóng)水建設和管護的扶持力度，同時整合和吸納各類社會資金，積極拓展小農(nóng)水項目資金來源，將資金合理地投入到項目的建設和管護中，避免“重建設輕管理”。涉農(nóng)資金和項目往往有不同的政府部門來管理，在項目實施和資金下放時間等方面存在很大的差異，會導致在同一區(qū)域項目的交叉重疊或缺失，造成資金、人力和材料等的浪費。政府應建立“誰投入誰受益”激勵機制，鼓勵農(nóng)戶以勞動或資金入股，明確各方的義務和權利，同時應積極引導農(nóng)戶進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，增加農(nóng)業(yè)收入，促進其對農(nóng)田水利工程管理的積極性。

3.2 構建各方利益協(xié)調(diào)和水價形成機制

政府應出臺小農(nóng)水建設和管理方面的政策和制度，建立監(jiān)督和考核機制，對農(nóng)村用水協(xié)會進行監(jiān)督和考核，加大在小農(nóng)水管護的方面對農(nóng)戶開展講座、技術培訓班等形式的宣傳和教育力度，調(diào)動農(nóng)戶參與的積極性。目前用水協(xié)會管理者一般由村干部擔任，隨著用水協(xié)會的不斷壯大，這種管理方式對小農(nóng)水管護的弊端開始顯現(xiàn)。政府應該制定政策，鼓勵農(nóng)戶積極參加用水協(xié)會管理崗位的民主選舉。應加強農(nóng)戶信息交流，提高農(nóng)戶在小農(nóng)水管護方面的自我管理能力，積極發(fā)揮農(nóng)村用水協(xié)會的組織、引導作用，加強農(nóng)戶對小農(nóng)水有關政策、制度、水事活動、工程建設維護、合理用水、保護水環(huán)境等方面的學習。結合小農(nóng)水工程運行維護成本等實際情況，充分發(fā)揮用水協(xié)會的組織作用，水價應由受益農(nóng)戶共同協(xié)商決定，政府應積極發(fā)揮指導和監(jiān)督作用。有條件時，政府應推動供水單位與農(nóng)村用水協(xié)會之間簽訂供水和用水合同，考慮用水協(xié)會的運行成本，綜合核算制定合理的水價。

3.3 完善技術服務體系，提高技術服務水平和用水協(xié)會組織效率

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層水利行政部門的建設，配備技術服務人員和設施，并落實編制和經(jīng)費，定期和不定期對現(xiàn)有人員進行技術培訓，并對農(nóng)村用水協(xié)會提供技術指導、服務或培訓等方面的支持，建立較為完善的基層服務體系。政府應設立針對用水協(xié)會的考核制度，并對協(xié)會管理者的管理和協(xié)調(diào)能力進行考核，并進行必要的培訓，提高管理水平。建立用水協(xié)會的監(jiān)督和財務公開等制度，提高協(xié)會管理的公信力和透明度。

4 結論

目前，渦陽縣小型農(nóng)田水利工程管護還存在著諸多問題，如農(nóng)戶參與用水協(xié)會的意識不強、缺乏激勵機制，用水協(xié)會管理運行不暢、效率低，農(nóng)戶的受教育程度不高，對用水協(xié)會各項功能和制度了解不足等。要解決這些問題，就要從充分發(fā)揮政府指導作用、構建各方利益協(xié)調(diào)和水價形成機制、完善技術服務體系、提高技術服務水平和用水協(xié)會組織效率等方面建立小型農(nóng)田水利工程管護的長效機制，以充分保證渦陽縣小型農(nóng)田水利工程管護工作順利、有序、高質(zhì)量的開展。