新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向后延伸勢(shì)在必行——關(guān)于進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃落實(shí)機(jī)制的建議

當(dāng)下，中國(guó)正處于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展模式也面臨著重大轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心后移、更加注重規(guī)劃傳導(dǎo)、理念落實(shí)將勢(shì)在必行。城鄉(xiāng)規(guī)劃的生命力在于實(shí)施，規(guī)劃作用的發(fā)揮體現(xiàn)在兩方面：一是突出戰(zhàn)略引領(lǐng)。規(guī)劃通過(guò)主動(dòng)服務(wù)和融入國(guó)家戰(zhàn)略，落實(shí)各級(jí)黨委、政府工作部署安排，體現(xiàn)政府意志；二是體現(xiàn)剛性管制和有效實(shí)施。通過(guò)各級(jí)規(guī)劃的有序傳導(dǎo)，科學(xué)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)審查、審批和實(shí)施監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)。為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆三中全會(huì)研究深化了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題并出臺(tái)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，將城鄉(xiāng)規(guī)劃宏觀戰(zhàn)略方面的職能交由新設(shè)立的自然資源部門(mén)主管。在此背景下，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心向后延伸尤為重要，向工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)管方向發(fā)展將勢(shì)在必行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向后延伸和深入，是適應(yīng)新時(shí)代、新機(jī)遇、新任務(wù)的客觀需要

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的一個(gè)重要標(biāo)志，是關(guān)系全局的歷史性變化?！叭嗣衩篮蒙睢边@一表述先后在報(bào)告全文中出現(xiàn)過(guò)14次，它一頭連著民生，另一頭連著黨的使命、宗旨、目標(biāo)與愿景。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作而言，尤其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起落實(shí)黨委、政府意志的責(zé)任和義務(wù)，要緊緊抓住新時(shí)代背景下的新機(jī)遇，勇于承擔(dān)新任務(wù)、積極應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，努力留住青山綠水、碧海藍(lán)天，做美城市形象，建設(shè)宜居、宜業(yè)、生態(tài)的美好城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活空間。

如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于由高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化工作也由“速度造城”邁入了“品質(zhì)營(yíng)城”的新階段，在國(guó)土資源統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃改革的新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作理念也要從“一張藍(lán)圖繪到底”到“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”轉(zhuǎn)變，不僅僅要在“落地性”的規(guī)劃編制、審批上下功夫，更要在規(guī)劃的傳導(dǎo)、實(shí)施、評(píng)估、驗(yàn)收等后半程工作上做好“繡花功夫”。

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心后移，要緊緊抓住城市設(shè)計(jì)這個(gè)重點(diǎn)

城市設(shè)計(jì)是跨越城鄉(xiāng)規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)兩個(gè)領(lǐng)域的重要工作，是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。

從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度看城市設(shè)計(jì)

從某種意義上來(lái)說(shuō)，城市設(shè)計(jì)可理解為“如何去設(shè)計(jì)一座城市”，相對(duì)于城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等的宏觀性、統(tǒng)領(lǐng)性和戰(zhàn)略性，城市設(shè)計(jì)更具有微觀、具體和圖形化的特點(diǎn)，在當(dāng)前時(shí)期，城市設(shè)計(jì)的作用將越來(lái)越突出。

從建筑設(shè)計(jì)角度看城市設(shè)計(jì)

建筑設(shè)計(jì)從某種意義上來(lái)說(shuō)，就是“如何去設(shè)計(jì)一棟建筑”，但對(duì)于許多重要地塊、重要街區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目的建筑設(shè)計(jì)而言，不能僅僅關(guān)注建筑本身，而應(yīng)當(dāng)把建筑置于一個(gè)街區(qū)、一個(gè)城市、一個(gè)更大的環(huán)境中來(lái)綜合考慮，即用城市設(shè)計(jì)來(lái)指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)，來(lái)綜合布局和控制好具體建筑的視線通廊、室外環(huán)境、體量、高度、風(fēng)格、屋頂形式等，用一棟棟的建筑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市形象的塑造。

城市設(shè)計(jì)亟待解決的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

一是法規(guī)體系不健全。在法律層面，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未對(duì)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行明確規(guī)定，沒(méi)有給城市設(shè)計(jì)一個(gè)明確的法律定位；在部門(mén)規(guī)章層面，《城市規(guī)劃編制辦法》將城市設(shè)計(jì)定位于控制性詳細(xì)規(guī)劃的一個(gè)部分，并且只作了比較原則的規(guī)定。2017年出臺(tái)的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》將城市設(shè)計(jì)分為總體城市設(shè)計(jì)和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，并規(guī)定要與城市總體規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃一道進(jìn)行審批和管理，并未單設(shè)規(guī)劃階段；在地方性法規(guī)層面，呈現(xiàn)“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的局面。如《深圳市城市規(guī)劃條例》用專(zhuān)章形式進(jìn)行規(guī)定，《上海市城市規(guī)劃條例》《江蘇省城市規(guī)劃條例》專(zhuān)有一條針對(duì)城市設(shè)計(jì)的規(guī)定，而云南、貴州等省在地方性法規(guī)中均未對(duì)城市設(shè)計(jì)作出規(guī)定。

二是編制計(jì)劃的隨意性。雖然《城市設(shè)計(jì)管理辦法》規(guī)定了城市核心區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、濱水沿河等地應(yīng)當(dāng)編制重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，但對(duì)于某一個(gè)城市而言，具體哪些是城市核心區(qū)、哪些是風(fēng)貌區(qū)等卻很難界定，尚沒(méi)有確切的強(qiáng)制性計(jì)劃，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)編制的隨意性問(wèn)題較突出。

三是執(zhí)行力不強(qiáng)。由于城市設(shè)計(jì)的編制成果被納入了城市總體規(guī)劃某一個(gè)章節(jié)或控制性詳細(xì)規(guī)劃的一個(gè)部分，許多內(nèi)容被淹沒(méi)在了浩瀚的“大規(guī)劃”內(nèi)容中，在實(shí)際操作中的執(zhí)行力受到了嚴(yán)重的影響。

四是監(jiān)管不到位。由于城市設(shè)計(jì)總體上屬于城市規(guī)劃的范疇，編制屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)，實(shí)施卻在具體建筑項(xiàng)目上，屬于建設(shè)管理行業(yè)范疇，從而導(dǎo)致監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管階段、監(jiān)管層級(jí)等存在不確定性，監(jiān)管不到位。

抓好城市設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)建議

第一，完善法律法規(guī)體系。一是法律層面，建議在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出城市設(shè)計(jì)概念，給城市設(shè)計(jì)一個(gè)合法的地位，同時(shí)也給城市設(shè)計(jì)在其后的編制和管理中有一個(gè)合理、合法的操作空間；二是地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層面，可根據(jù)各地自身情況，對(duì)城市設(shè)計(jì)的階段劃分、編制內(nèi)容、審查審批、實(shí)施監(jiān)管等作出規(guī)定。省級(jí)法規(guī)層面，要及時(shí)修訂“規(guī)劃條例”“勘察設(shè)計(jì)條例”，出臺(tái)《城市設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》；三是規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)定層面，應(yīng)當(dāng)明確具體編制的范圍、深度、格式等可操作性要求。

第二，制定重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)編制計(jì)劃。要特別圍繞凱文·林奇在《城市意象》中提出的道路、邊界、區(qū)域、節(jié)點(diǎn)和標(biāo)志物等5個(gè)重點(diǎn)要素，針對(duì)城市核心地區(qū)、重要街區(qū)、主要結(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)項(xiàng)目等獨(dú)立編制城市設(shè)計(jì)。

首先，在編制總體城市設(shè)計(jì)時(shí)（總規(guī)的城市設(shè)計(jì)專(zhuān)章或單獨(dú)的總體城市設(shè)計(jì)），應(yīng)科學(xué)確定城市的主要核心區(qū)、山體、水系、歷史、節(jié)點(diǎn)、標(biāo)志物等城市設(shè)計(jì)主要目標(biāo)物，科學(xué)選擇不同的視點(diǎn)，制定“城市設(shè)計(jì)編制計(jì)劃”，具體明確哪些地方、哪些地段、哪些街區(qū)、哪些結(jié)點(diǎn)等需要獨(dú)立編制城市設(shè)計(jì)，何時(shí)編制、何時(shí)審批、如何編制等內(nèi)容。（圖1）

其次，按照總體城市設(shè)計(jì)制定的“城市設(shè)計(jì)行動(dòng)計(jì)劃”要求，具體編制獨(dú)立的城市設(shè)計(jì)，做到總體布局、分步實(shí)施逐步推進(jìn)，有條不紊地開(kāi)展城市設(shè)計(jì)工作。（表1）

第三，創(chuàng)新審查審批和落實(shí)機(jī)制。一是對(duì)于總體城市設(shè)計(jì)階段，依然由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)，與城市總體規(guī)劃一并進(jìn)行審查審批和實(shí)施；二是對(duì)于單獨(dú)編制的城市設(shè)計(jì)，要建立獨(dú)立的審查審批制度，把城市設(shè)計(jì)成果“法定化”。在原有規(guī)劃部門(mén)或規(guī)劃委員會(huì)的基礎(chǔ)上，吸納部分建筑、環(huán)境藝術(shù)等專(zhuān)家，成立建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會(huì)，對(duì)城市重點(diǎn)地區(qū)或重要開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的城市設(shè)計(jì)審查，形成單獨(dú)的審批結(jié)論并向社會(huì)公布實(shí)施；三是以省級(jí)為單位建立統(tǒng)一的城市設(shè)計(jì)管理信息平臺(tái)，拓寬監(jiān)管和成果發(fā)布渠道，建立規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)管鏈，確保城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的貫徹落實(shí)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需貫穿工程項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，要緊密銜接建筑設(shè)計(jì)這個(gè)關(guān)鍵

多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃一直注重規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用的發(fā)揮，一定程度上忽視了城市設(shè)計(jì)等下位層面的微觀控制，存在城鄉(xiāng)規(guī)劃與工程項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程長(zhǎng)期脫節(jié)問(wèn)題。然而，建筑設(shè)計(jì)卻一直在建設(shè)行業(yè)中承擔(dān)著龍頭作用?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》明確了建筑工程“先勘察、再設(shè)計(jì)、后施工”的全周期管理，確立了勘察設(shè)計(jì)在整個(gè)建筑活動(dòng)中的龍頭地位。同時(shí)，城市的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建筑項(xiàng)目的具體規(guī)劃報(bào)建，其主要方案也是出自建筑設(shè)計(jì)行業(yè)的建筑師之手。

因此，在當(dāng)今機(jī)構(gòu)改革和規(guī)劃體制改革大背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何引領(lǐng)建設(shè)活動(dòng)、如何建立“規(guī)劃—工程項(xiàng)目建設(shè)”的緊密聯(lián)系？必須將規(guī)劃工作重心后移，加強(qiáng)與建筑設(shè)計(jì)的銜接，通過(guò)“設(shè)計(jì)城市”與“設(shè)計(jì)建筑”的緊密銜接，重新煥發(fā)規(guī)劃生命力。

那么，建筑設(shè)計(jì)如何落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)呢？筆者有以下幾點(diǎn)思考：

一是設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，要增加規(guī)劃響應(yīng)專(zhuān)篇。在設(shè)計(jì)說(shuō)明和設(shè)計(jì)圖紙上要增加項(xiàng)目與城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)響應(yīng)的專(zhuān)篇要求。

二是設(shè)計(jì)招投標(biāo)環(huán)節(jié)，要增加規(guī)劃落實(shí)評(píng)價(jià)分值。在設(shè)計(jì)招標(biāo)文件中，要增加投標(biāo)文件對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)響應(yīng)的內(nèi)容，并在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定一定的分值，評(píng)標(biāo)時(shí)增設(shè)規(guī)劃專(zhuān)家。

三是初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)審查環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化規(guī)劃審查內(nèi)容。組織建筑初步設(shè)計(jì)審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)審查內(nèi)容。同時(shí)，細(xì)化并增加施工圖審查工作內(nèi)容，進(jìn)一步核實(shí)用地位置、范圍、面積、高度、容積率等各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)在建筑設(shè)計(jì)中的落實(shí)，增加城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)審查內(nèi)容，并在審查報(bào)告中予以體現(xiàn)，執(zhí)行規(guī)劃指示“一票否決制”。

四是設(shè)計(jì)行業(yè)培訓(xùn)環(huán)節(jié)，要牽住注冊(cè)建筑師這個(gè)“牛鼻子”。如今，國(guó)家大力推進(jìn)注冊(cè)建筑師項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，注冊(cè)建筑師在整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。要在注冊(cè)建筑師的繼續(xù)教育等培訓(xùn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃理念、技術(shù)和方法的培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮注冊(cè)建筑師的規(guī)劃傳導(dǎo)作用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃到建筑的有效轉(zhuǎn)化。

表1 城市設(shè)計(jì)編制計(jì)劃示例表

圖1 總體城市設(shè)計(jì)主要目標(biāo)物示意圖

五是檢查監(jiān)督環(huán)節(jié)，要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃落實(shí)監(jiān)督問(wèn)效機(jī)制。在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、初步設(shè)計(jì)審查、施工圖審查、教育培訓(xùn)等各環(huán)節(jié)落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃要求進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，并與企業(yè)資質(zhì)、人員資格等市場(chǎng)準(zhǔn)許掛鉤，督促相關(guān)制度的落實(shí)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃理念和要求落到實(shí)處，要確實(shí)用好信息化這個(gè)工作抓手

要充分運(yùn)用信息化工作手段，建立“橫向到邊、縱向到底”的統(tǒng)一信息化平臺(tái)，讓“規(guī)劃-設(shè)計(jì)-施工-驗(yàn)收”完整數(shù)據(jù)鏈在網(wǎng)絡(luò)上動(dòng)起來(lái)、跑起來(lái)、快起來(lái)，讓行政工作在網(wǎng)絡(luò)上審起來(lái)、批起來(lái)、管起來(lái)。

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搭建統(tǒng)一的建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目審批管理信息平臺(tái)。筆者以一個(gè)省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)管理者的角度來(lái)看，第一，應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)全局，建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目審批管理信息平臺(tái)（圖2），以規(guī)劃信息化為龍頭，縱向統(tǒng)籌全省各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)行業(yè)“一盤(pán)棋”布局。完善全省統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)總體規(guī)、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)類(lèi)規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺(tái)。以此為“底圖”，在平臺(tái)上以項(xiàng)目前期的規(guī)劃選址（包括“一書(shū)三證及規(guī)劃核實(shí)”）審批入手，從源頭上建立統(tǒng)一的項(xiàng)目編號(hào)，由統(tǒng)一的項(xiàng)目編號(hào)延伸到建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、施工圖審查、招標(biāo)投標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程，從而完成規(guī)劃思想、理念、控制要求的傳導(dǎo)。第二，按照分級(jí)屬地的原則，分配?。荩ㄊ校h（市、區(qū)）不同級(jí)別、不同職能的管理權(quán)限，各司其職，完成系統(tǒng)數(shù)據(jù)的更新和維護(hù)。第三，在搭建全省統(tǒng)一的建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目審批管理信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完成數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計(jì)、匯總和分析，形成關(guān)鍵數(shù)據(jù)的篩選、校核和集成，同時(shí)打通全省各級(jí)、各部門(mén)、各行業(yè)橫向數(shù)據(jù)共享渠道，為各級(jí)黨委、政府決策提供有力保障。實(shí)現(xiàn)全省對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“橫向到邊、縱向到底”的“全生命周期”管理。

圖2 建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目審批管理框架示例圖

其次，加強(qiáng)各信息系統(tǒng)的協(xié)調(diào)共享，減少審批環(huán)節(jié)、提高審批效率、實(shí)現(xiàn)聯(lián)審聯(lián)批。以云南省住房城鄉(xiāng)建設(shè)省級(jí)管理現(xiàn)狀為例。目前，在省級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)管理體系內(nèi)也存在諸多細(xì)分行業(yè)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工監(jiān)理、質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)管、抗震、節(jié)能、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理等，每個(gè)小行業(yè)均已建立并長(zhǎng)期運(yùn)行了各自的信息系統(tǒng)，但仍處于分散、重復(fù)、孤立的發(fā)展現(xiàn)狀，甚至相互沖突和混亂，急需一個(gè)統(tǒng)一的上層平臺(tái)來(lái)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、貫通和搭接。建議以城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化為龍頭，從“一書(shū)三證”審批入手建立統(tǒng)一的項(xiàng)目編號(hào)，中間打通勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工監(jiān)理、質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)管、抗震、節(jié)能等各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)關(guān)鍵數(shù)據(jù)到統(tǒng)一平臺(tái)，再回到“規(guī)劃核實(shí)”和建設(shè)工程的“竣工驗(yàn)收”備案上來(lái)。在此期間，對(duì)企業(yè)和人員等重復(fù)備案監(jiān)管、材料重復(fù)提交、環(huán)節(jié)互為前提、時(shí)序的先后排列等進(jìn)行優(yōu)化合并，加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)共享，提高審批效率，實(shí)現(xiàn)全省建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一編號(hào)、分別辦理和聯(lián)審聯(lián)批，最終形成“城鄉(xiāng)規(guī)劃－勘察設(shè)計(jì)－招標(biāo)投標(biāo)－施工監(jiān)理－監(jiān)督驗(yàn)收”完整的“建設(shè)項(xiàng)目管理閉合鏈”。