新疆農(nóng)田水利管理體制改革困境研究綜述

張新貴

【摘要】農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直起著重要的作用，隨著我國社會(huì)主義建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入也不斷增加，尤其在農(nóng)田節(jié)水灌溉及高效農(nóng)業(yè)建設(shè)方面投入和管理水平逐步提高，而農(nóng)田水利工程建設(shè)作為一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)的綜合性工作，項(xiàng)目實(shí)施和管理并非易事，在工程施工過程中難免會(huì)遇到各種困難，這不僅會(huì)影響水利工程建設(shè)的正常運(yùn)行，還會(huì)存在較大的質(zhì)量問題和安全隱患。本文主要通過對(duì)新疆地區(qū)的調(diào)查，分析了農(nóng)田水利工程管理體制的改革現(xiàn)狀及其對(duì)策研究，讓理論與實(shí)踐相結(jié)合，有針對(duì)性的制定行之有效的解決方案。

【關(guān)鍵詞】新疆；農(nóng)田水利；管理體制；改革困境

1、基本情況

此次調(diào)查覆蓋全疆13個(gè)地（州、市），主要針對(duì)《新疆小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（新政發(fā)〔2005〕79號(hào)）出臺(tái)以來全疆小型水利工程管理體制改革現(xiàn)況，包括主要圍繞產(chǎn)權(quán)明晰、管護(hù)主體和責(zé)任落實(shí)、管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)、工程管理模式等內(nèi)容進(jìn)行了摸底調(diào)查。基本情況如下。

1.1工程建設(shè)概況

截至目前，我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備情況為：控制灌溉面積1萬畝及以下的農(nóng)田水利工程共計(jì)8431處；大中型末級(jí)渠系（斗、農(nóng)渠）共計(jì)184183km；高效節(jié)水輸水管道統(tǒng)計(jì)到干管（分干管）、支管，共計(jì)278705km；高效節(jié)水首部31601個(gè)；噴灌、微灌設(shè)施16153個(gè)；機(jī)井97990眼；塘壩445座；功率1000KW以下的泵站301座。

1.2改革現(xiàn)況

1.2.1明確產(chǎn)權(quán)及管護(hù)主體情況

根據(jù)已有改革成果和工程建設(shè)管理實(shí)際，我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，整體上末級(jí)渠系和高效節(jié)水首部和管道主要?dú)w農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、村集體所有；塘壩、泵站歸水管單位和村集體所有；噴、微灌設(shè)施、機(jī)井多歸村集體、個(gè)人或企業(yè)所有（詳見附表2）。產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管護(hù)主體，負(fù)責(zé)工程的管護(hù)，目前小型農(nóng)田水利工程管護(hù)主體落實(shí)率已達(dá)70.39%。

1.2.2管理模式現(xiàn)狀

國家資金投資興建的小型水利工程成熟的管理模式：一是國有水管單位建設(shè)管理，多涉及是具有較強(qiáng)公益性的工程，如小型水庫、堤防、灌區(qū)骨干工程、農(nóng)村飲水安全工程；二是“國有水管單位+農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”，多涉及灌區(qū)末級(jí)渠系和農(nóng)田水利工程田間工程，國有水管單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期建設(shè)、建設(shè)完成后移交農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理，并有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)；三是拍賣，主要是把機(jī)電井所有權(quán)拍賣給企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營。

2、改革困境

2.1產(chǎn)權(quán)制度改革不夠深入，運(yùn)作不規(guī)范

2.1.1產(chǎn)權(quán)法律界定不明確。新疆各類小型農(nóng)田水利工程的多是依據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則理清了工程產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，但多數(shù)未通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書等法律形式最終界定產(chǎn)權(quán)歸屬主體，產(chǎn)權(quán)獲得者的責(zé)、權(quán)、利沒有以法律文本的方式明確起來，缺少法律、政策的支撐保障，從而影響了產(chǎn)權(quán)獲得者的追加投資維修工程的積極性，未根本解決“只用不管”的問題。

2.1.2工程確權(quán)劃界未定阻礙了產(chǎn)權(quán)改革。小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)劃界是搞好產(chǎn)權(quán)制度改革和經(jīng)營管理的基礎(chǔ)。由于未開展工程確權(quán)劃界工作，一些工程如田間灌渠兩岸護(hù)坡地被不斷侵占，易加劇渠道的毀壞，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或村集體等不愿接收工程。

2.2管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，管護(hù)責(zé)任難以有效落實(shí)

2.2.1多元化投融資機(jī)制未建立?，F(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程投資建設(shè)主要依靠國有財(cái)政資金，通過市場(chǎng)化吸收社會(huì)投融資的優(yōu)惠政策缺失、機(jī)制未建立，不利于繁榮小型水利工程建設(shè)市場(chǎng)。

2.2.2管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源單一，落實(shí)不到位。建設(shè)完成后的小型水利工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要依靠水費(fèi)收入，但農(nóng)業(yè)用水水價(jià)較低，遠(yuǎn)未達(dá)到供水成本，經(jīng)費(fèi)不足極大的損害了水管單位、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等對(duì)工程的管護(hù)積極性和管護(hù)能力，是管護(hù)主體責(zé)任難有效落實(shí)的關(guān)鍵所在。

2.3機(jī)井的拍賣改革和監(jiān)管不到位導(dǎo)致地下水資源管控不力

各地州陸續(xù)將大規(guī)模機(jī)井產(chǎn)權(quán)拍賣給個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，經(jīng)營者大泵變小泵或人為加價(jià)收費(fèi)，引起農(nóng)戶的不滿現(xiàn)象常有發(fā)生；加之缺乏有效的監(jiān)管手段，經(jīng)營戶普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)、超限額取水，導(dǎo)致地下水資源超采、亂采問題日益突出。

3、改善措施

3.1加強(qiáng)用水服務(wù)制度建設(shè)

有了明晰的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任制度和明確的管護(hù)主體，還要注重管理服務(wù)問題。農(nóng)民用水者戶協(xié)會(huì)依據(jù)水資源調(diào)度方案制定灌溉用水計(jì)劃。灌水期間，管理人員根據(jù)各水源控制的灌溉面積及用水戶多少、各戶的作物類型及面積確定灌水時(shí)間，然后按地塊順序排隊(duì)，并預(yù)先通知各用戶，以便施肥管理。管理人員與用水戶共同測(cè)量灌水量、灌溉面積、灌溉時(shí)間、灌溉用工、灌溉用電等，并做好現(xiàn)場(chǎng)巡查工作，確保正常供水和避免水資源浪費(fèi)。

3.2明確工程管護(hù)制度

在加強(qiáng)主管部門對(duì)農(nóng)田水利工程的監(jiān)管力度與技術(shù)指導(dǎo)的前提下，首先做好農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革，將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施劃為村集體所有，明確產(chǎn)權(quán)。其次明確工程管護(hù)主體，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身積極性，因地制宜地把護(hù)路、護(hù)樹、護(hù)井、護(hù)電、護(hù)管道、護(hù)橋涵溝渠有機(jī)結(jié)合起來，形成以用水戶管護(hù)為主、基層水利服務(wù)組織指導(dǎo)為輔的工程管護(hù)機(jī)制，采取承包、租賃、拍賣的方式，實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、保本微利的經(jīng)營方式，并制定嚴(yán)格的規(guī)章制度和操作規(guī)程，將工程管護(hù)納入規(guī)范化和法制化軌道，做到以水養(yǎng)水，滾動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水利良性循環(huán)，確保工程長期發(fā)揮效益。

3.3加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)工作

落實(shí)國有水管單位公益性崗位人員編制和經(jīng)費(fèi)；強(qiáng)化專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)；完善辦公條件；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)。

3.4積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

推行農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)制度，合理確定和逐步提高水價(jià)達(dá)到供水成本；建立并完善計(jì)量合理、管理規(guī)范的水費(fèi)計(jì)收體制；實(shí)行差異化的水價(jià)政策，加征水資源費(fèi)和地下水資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。

結(jié)語：

農(nóng)田水利工程管理體制是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的必由之路，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)工程建設(shè)得到快速發(fā)展，農(nóng)田水利工程管理也越來越得到重視。所以，明確農(nóng)業(yè)改革目標(biāo)，完善農(nóng)田水利工程建設(shè)機(jī)制，建立健全水利工程監(jiān)督管理制度，保障農(nóng)業(yè)快速平穩(wěn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家長治久安。

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