加快化工園區(qū)應(yīng)急救援隊伍改革
——大亞灣模式的困境和出路探討

文/高子文 王洪娟

近年來，大亞灣創(chuàng)建的化工園區(qū)應(yīng)急救援模式得到原國家安全管理總局的肯定，已成為廣東省區(qū)域內(nèi)重要的危險化學(xué)品應(yīng)急技術(shù)服務(wù)力量。但實行中仍舊存在一些問題，本文將深入解讀問題根源，探究有效的解決辦法與建議，為繼續(xù)深化落實化工園區(qū)應(yīng)急救援問題提供支持。

為探索化工園區(qū)應(yīng)急資源整合、優(yōu)化資源配置的新模式，研究探索化工園區(qū)應(yīng)急管理工作的特點和規(guī)律，建設(shè)化工園區(qū)應(yīng)急管理示范區(qū)，全面提高化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理水平，原國家安全監(jiān)管總局于2012年3月開始，在大亞灣石化區(qū)開展了全國首個化工園區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理創(chuàng)新試點工作。

根據(jù)試點工作的要求，在大亞灣石化區(qū)建設(shè)國家危險化學(xué)品應(yīng)急救援惠州基地（以下簡稱“惠州基地”），同時成立一支危險化學(xué)品應(yīng)急救援專業(yè)隊（以下簡稱“?；仍畬I(yè)隊”），以彌補(bǔ)大亞灣區(qū)危險化學(xué)品應(yīng)急搶險救援力量不足的問題，由大亞灣區(qū)管委會成立惠州大亞灣石化應(yīng)急管理有限公司（以下簡稱“石化應(yīng)急公司”），負(fù)責(zé)惠州基地的運行管理以及?；仍畬I(yè)隊的組建、運行管理等工作。

惠州基地及?；仍畬I(yè)隊運行成效

惠州基地自2014年9月投用以來，為大亞灣石化區(qū)提升應(yīng)急管理水平發(fā)揮了重要作用，危化救援專業(yè)隊尤其在保障園區(qū)安全、提升園區(qū)整體應(yīng)急能力工作中顯現(xiàn)出其預(yù)期的功能。

危化救援專業(yè)隊先后參與福建漳州“4·6”芳烴裝置火災(zāi)事故、“7·18”博羅高速公路危險化學(xué)品槽車側(cè)翻轉(zhuǎn)運、“8·1”小金口甲醇車側(cè)翻泄漏、“9·16”宇新化工公司碳四抽余油泄漏等數(shù)10次危險化學(xué)品及其他突發(fā)事故的應(yīng)急救援任務(wù)（其中危險化學(xué)品事故救援任務(wù)28起），在關(guān)鍵時刻發(fā)揮了重要作用，受到事發(fā)當(dāng)?shù)卣驮瓏野踩O(jiān)管總局領(lǐng)導(dǎo)的高度評價。同時在全國第一、二屆危險化學(xué)品救援技術(shù)競賽中分別獲得化工裝置初期火災(zāi)處置集體項目一等獎以及包攬關(guān)斷閥門項目三等獎；2016年10月，?；仍畬I(yè)隊還榮獲人力資源社會保障部、原國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合授予的“全國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號。目前，危化救援專業(yè)隊已成為廣東省區(qū)域內(nèi)一支重要的危險化學(xué)品應(yīng)急技術(shù)服務(wù)力量。

惠州基地根據(jù)企業(yè)占地規(guī)模、風(fēng)險等級、“兩重點一重大”（政府安監(jiān)部門重點監(jiān)管的危險化工工藝、重點監(jiān)管的危險化學(xué)品和重大危險源）、安全信譽(yù)等情況，與大亞灣石化區(qū)及周邊28家企業(yè)簽訂了應(yīng)急救援服務(wù)協(xié)議，為其提供預(yù)防性檢查、培訓(xùn)、演練、風(fēng)險作業(yè)監(jiān)護(hù)、堵漏及應(yīng)急救援等專業(yè)服務(wù)，同時積極拓寬安全生產(chǎn)服務(wù)市場，承擔(dān)了惠州市、大亞灣區(qū)安全監(jiān)管、環(huán)保、交通、應(yīng)急辦、社管以及企業(yè)的應(yīng)急演練、預(yù)案編制、危險化學(xué)品的應(yīng)急救援理論和實操培訓(xùn)等市場化業(yè)務(wù)?；葜莼剡€積極加強(qiáng)國際交流合作，引進(jìn)美國伊州大學(xué)消防學(xué)院舉辦了四期危險化學(xué)品應(yīng)急救援管理培訓(xùn)班，舉行了兩屆危險化學(xué)品應(yīng)急救援國際交流會，初步實現(xiàn)國內(nèi)危險化學(xué)品應(yīng)急救援與國際接軌，為危險化學(xué)品事故應(yīng)急救援職業(yè)化摸索了一定的經(jīng)驗。

惠州基地及?；仍畬I(yè)隊運行存在問題

惠州基地的危化救援專業(yè)隊定位不清晰，職責(zé)不明確

一是國家尚未出臺有關(guān)危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍的管理辦法，缺少危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍的準(zhǔn)確定義和人員裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍的工作職責(zé)不明確，危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍與企業(yè)專職消防隊的界定不清晰，現(xiàn)實中極易將危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍混同于企業(yè)專職消防隊；二是原國家安全監(jiān)管總局為惠州基地配備的救援裝備大多是大型消防車輛，基本屬于消防滅火裝備，缺少其他危險化學(xué)品事故專業(yè)救援裝備，惠州基地也基本參照消防隊伍模式組建了?；仍畬I(yè)隊；三是惠州基地自身認(rèn)識還存在偏差，日常訓(xùn)練基本上采用現(xiàn)役消防部隊的做法，推動危險化學(xué)品事故專業(yè)技能學(xué)習(xí)訓(xùn)練和專業(yè)救援裝備建設(shè)還很滯后，雖然組織部分隊員培訓(xùn)取得了帶壓密封資質(zhì)或應(yīng)急救援實戰(zhàn)技能培訓(xùn)合格證書，具備一定的危險化學(xué)品泄漏事故救援能力，但是危險化學(xué)品事故專業(yè)救援特色不明顯，未能與消防隊伍實現(xiàn)差異化發(fā)展，還不是真正意義上的危險化學(xué)品專業(yè)救援隊伍。

惠州基地運行保障機(jī)制不完善

一是近兩年來，政府財政管理更加規(guī)范，大亞灣區(qū)管委會向應(yīng)急公司直接撥付運行經(jīng)費的做法與有關(guān)要求產(chǎn)生矛盾，2017下半年財政支持的經(jīng)費遲遲未撥付到位，應(yīng)急公司面臨經(jīng)費危機(jī)。二是惠州基地與中海油惠州石化有限公司關(guān)系始終未能理順，中央財政專項用于惠州基地的裝備維護(hù)費用資金至今無法進(jìn)入應(yīng)急公司賬戶。三是缺少應(yīng)急救援市場化法規(guī)制度支持，惠州基地在開展應(yīng)急救援市場化服務(wù)時，部分化工企業(yè)對此有所質(zhì)疑和不理解，即使勉強(qiáng)配合，收取的應(yīng)急服務(wù)費用標(biāo)準(zhǔn)也較低，應(yīng)急服務(wù)協(xié)議收入總額不高。四是應(yīng)急救援市場化服務(wù)工作與國家有關(guān)部委對企業(yè)專職消防隊建設(shè)的規(guī)定存在分歧，特別是公安部等十三部委出臺的《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)企業(yè)專職消防隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》(公通字〔2016〕25號)和《國資委 公安部 財政部關(guān)于國有企業(yè)辦消防機(jī)構(gòu)分類處理的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)改革〔2016〕79號）中有關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)重制約了惠州基地應(yīng)急救援市場化服務(wù)工作有效開展。五是應(yīng)急救援補(bǔ)償機(jī)制缺失，?；仍畬I(yè)隊多次接受各級政府調(diào)用和企業(yè)請求參與事故救援工作，但多宗事故救援的補(bǔ)償費用仍未到位，甚至出現(xiàn)了相關(guān)部門、企業(yè)間就補(bǔ)償費相互推諉的情況?？傊?，因惠州基地未建立運行保障長效機(jī)制，運營困難重重，嚴(yán)重影響隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。

大亞灣石化區(qū)的應(yīng)急資源整合效果欠佳

建立惠州基地的初衷之一，就是要整合大亞灣石化區(qū)內(nèi)的應(yīng)急救援力量，減少低水平重復(fù)建設(shè)，提升大亞灣石化區(qū)應(yīng)急救援綜合實力。但目前的大亞灣石化區(qū)現(xiàn)有“3+1+6”的救援力量（3支現(xiàn)役消防中隊，1支?；仍畬I(yè)隊，6支企業(yè)專職消防隊）還處于松散型的合作，惠州基地牽頭帶動整合應(yīng)急資源作用不足，未做到真正的“五統(tǒng)一”管理（統(tǒng)一管理、統(tǒng)一訓(xùn)練、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度）。特別是公安部等十三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)企業(yè)專職消防隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》（公通字〔2016〕25號），明確高危企業(yè)建立應(yīng)急救援專業(yè)隊伍的隊員必須是本企業(yè)在職員工，該條規(guī)定嚴(yán)重制約了大亞灣石化區(qū)應(yīng)急資源整合工作的推進(jìn)。

機(jī)構(gòu)改革后化工園區(qū)應(yīng)急救援隊伍改革建議

化工園區(qū)應(yīng)急救援專業(yè)力量建設(shè)主要著眼于隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，但一個化工園區(qū)應(yīng)急救援力量的建設(shè)投入和管理對地方政府和園區(qū)企業(yè)來說都是一個巨大的負(fù)擔(dān)。

結(jié)合惠州基地作為應(yīng)急管理創(chuàng)新試點工作排頭兵，并運行4年多的經(jīng)驗和教訓(xùn)，消防指導(dǎo)中心提出由園區(qū)企業(yè)共同成立化工園區(qū)應(yīng)急救援聯(lián)盟，與地方政府一起建立應(yīng)急救援基金購買第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，整合園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)專職消防隊并重新布局，集中優(yōu)勢資源建立真正意義的化工園區(qū)危險化學(xué)品應(yīng)急救援專業(yè)隊伍的方案建議。

首先，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號）、《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實施意見》（粵發(fā)〔2017〕16號）要求，推進(jìn)惠州基地體制創(chuàng)新，探索建立危險化學(xué)品應(yīng)急救援共建共享新模式。

第一，成立大亞灣石化區(qū)應(yīng)急救援聯(lián)盟，登記為一個非營利組織，聯(lián)盟成員由石化區(qū)各企業(yè)組成，各成員單位根據(jù)《安全生產(chǎn)法》提取的安全生產(chǎn)經(jīng)費中的30%作為每年的聯(lián)盟會員會費（根據(jù)此比例核算聯(lián)盟會員會費總額每年可籌集8 000萬元以上）。

第二，根據(jù)應(yīng)急聯(lián)盟每年收取的會費總額，地方政府配套一定比例資金（建議8：2）形成化工園區(qū)應(yīng)急救援基金，由應(yīng)急聯(lián)盟及地方政府聯(lián)合成立基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，應(yīng)急救援基金主要用于隊員的人員經(jīng)費、日常消耗和裝備維護(hù)保養(yǎng)經(jīng)費以及救援裝備的更新?lián)Q代，以向第三方公司（石化應(yīng)急管理公司）購買服務(wù)的形式支出。通過成立互助聯(lián)盟，發(fā)揮會員企業(yè)參與惠州基地改革發(fā)展的主動性和積極性，把惠州基地的建設(shè)與經(jīng)營管理從應(yīng)急公司為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇髞啚呈瘏^(qū)企業(yè)共同的責(zé)任，把惠州基地從大亞灣區(qū)管委會的專業(yè)救援隊伍轉(zhuǎn)變?yōu)榇髞啚呈瘏^(qū)企業(yè)共有共用的應(yīng)急隊伍，企業(yè)共同建設(shè)，共同管理，使“共建、共享、共治”原則落到實處。

圖1 大亞灣石化區(qū)應(yīng)急救援力量整合方案示意圖

第三，以惠州基地為中心，應(yīng)急管理部成立后組建石化應(yīng)急救援大隊（以下簡稱“救援大隊”），有機(jī)整合應(yīng)急減災(zāi)力量，最大限度地節(jié)省應(yīng)急資源及發(fā)揮應(yīng)急資源的效能，對復(fù)合型災(zāi)害和災(zāi)害鏈進(jìn)行及時高效預(yù)防與應(yīng)急救援。救援大隊下設(shè)戰(zhàn)訓(xùn)部、政工部、督察隊、裝備財務(wù)部、綜合辦公室、指揮調(diào)度中心6個部室，同時下設(shè)10支中隊，分別為：將現(xiàn)有的特勤一、二中隊、荃灣中隊、現(xiàn)有企業(yè)專職消防隊及國家危險化學(xué)品應(yīng)急救援惠州隊整合成8支?；仍嘘牐M建1支海陸消防中隊和1支氣防中隊。大隊干部及中隊長列入事業(yè)編制或公務(wù)員編制，主要來自消防部隊轉(zhuǎn)制前的軍官或士官，人員費用列入財政預(yù)算，確保隊伍管理人員的穩(wěn)定。其他人員均由第三方公司（石化應(yīng)急管理公司）派出，并由其負(fù)責(zé)隊伍的后勤管理（詳見圖1）。

其次，加快頂層設(shè)計，清理不合理的現(xiàn)有規(guī)章制度。眾所期盼的《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例》幾易其稿仍未出臺，應(yīng)急管理部成立后整合了公安消防、安全監(jiān)管總局等部門，應(yīng)該加快有關(guān)應(yīng)急管理相關(guān)法律的頂層設(shè)計，將不合理的一些法律法規(guī)重新調(diào)整，為基礎(chǔ)管理部門尤其是化工園區(qū)應(yīng)急救援力量的建設(shè)提供有力的法律支持。