大數(shù)據(jù)語境下電子化政府建設(shè)思考

徐紅飛

摘要：新一代技術(shù)革命即大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，電子化政府建設(shè)迎來了新的機遇，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府進行改革、構(gòu)造電子化政府已經(jīng)成為各國政府的普遍選擇，對于服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)在電子化政府建設(shè)中應(yīng)用前景廣闊，但同時也面臨諸多挑戰(zhàn)，需要政府從全局考慮，將技術(shù)改革與政府其他方面的改革結(jié)合起來。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；電子化政府；政府改革；服務(wù)型政府

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0037-03

一、引言

一方面大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍越來越廣，另一方面媒體不斷對大數(shù)據(jù)進行炒作，公眾對大數(shù)據(jù)的了解越來越多，然而很多人還只停留在表面層次，對大數(shù)據(jù)的概念沒有清晰的界定，甚至將大數(shù)據(jù)與云計算混為一談。從概念上看云計算注重的是數(shù)據(jù)的計算方式，大數(shù)據(jù)則側(cè)重于數(shù)據(jù)的分析。而電子化政府則是指利用信息手段變革政府，提高政府的治理能力和行政效率，更好地滿足民眾的需求。電子化政府不是單純地對政府進行技術(shù)變革，更需要一整套的政府組織結(jié)構(gòu)變革、人員調(diào)整、治理理念和工具的轉(zhuǎn)變，是政府全局的變革。怎樣利用大數(shù)據(jù)進行電子化政府建設(shè)、提高政府的服務(wù)能力、加強公眾參與政府事務(wù)是各級政府迫切需要思考的問題。

二、大數(shù)據(jù)在電子化政府建設(shè)中的作用

隨著大數(shù)據(jù)知識的普及與技術(shù)的推廣，國內(nèi)外企業(yè)越來越重視大數(shù)據(jù)技術(shù)的實際應(yīng)用，政府也開始在公共管理各個領(lǐng)域加強大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，這源于大數(shù)據(jù)技術(shù)良好的發(fā)展前景，大數(shù)據(jù)在電子化政府建設(shè)中的作用主要包括：

（一）對數(shù)據(jù)進行分析預(yù)測，服務(wù)于政府的危機管理

公共危機與群體性事件往往具有突發(fā)性的特點，往往超過政府管理人員的意料范圍，不能總是把一些公共危機和群體性事件的成因歸結(jié)于政府工作人員意識不足。以前政府處理公共危機和群體性事件的模式基本都是臨時應(yīng)對，即危機發(fā)生后才采取措施，但是危機的發(fā)展往往需要經(jīng)歷一個特定的過程，包括危機的潛伏期、危機的爆發(fā)期、危機的持續(xù)期、危機的爆發(fā)期。隨著近年來公共危機與群體性事件產(chǎn)生的后果與影響越來越嚴重，主要表現(xiàn)為事件造成的傷亡率越來越高，各國政府都將公共危機管理的重點與群體性事件應(yīng)對的核心放在危機的舒緩上，通過分析預(yù)測減少公共危機與群體性事件的發(fā)生率。在公共危機與群體性事件應(yīng)對的各個階段中都需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的決策，而決策的依據(jù)離不開數(shù)據(jù)的分析。以2013年12月31日上海外灘踩踏事件為例，此次事件造成了重大的人員傷亡，如果政府相關(guān)部門在事件發(fā)生前利用監(jiān)控信息進行分析預(yù)測，完全可以監(jiān)控實時人流情況，從而進行相應(yīng)的管控與疏散。當(dāng)前公共危機與群體性事件的發(fā)生率更高，而大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析模式與云計算的數(shù)據(jù)計算方式則加強了這種計算性。合理利用大數(shù)據(jù)進行分析預(yù)測已經(jīng)成為公共危機與群體性事件應(yīng)對的新技術(shù)、新手段。

（二）重組政府組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化和整合政府運作管理

改革開放以來，我國一共進行了七輪政府的機構(gòu)改革，目前正致力于第八輪的大改革，目的在于提高政府的運行效率，縮減政府的規(guī)模，減少行政運行成本。但是收效甚微，我國政府機構(gòu)的改革始終沒有走出精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，甚至有不少學(xué)者認為我國政府機構(gòu)始終龐大，根本沒有精簡過。原因就在于前幾輪行政組織的改革只對組織進行了精簡，但是人員和職能依然保持，許多部門只是簡單的合并甚至簡單的換了一下名字。政府組織結(jié)構(gòu)改革的難點在于它是一個實體組織，改革的過程中必然會觸及部分部門的利益，因而改革阻力重重。而大數(shù)據(jù)技術(shù)則給政府組織結(jié)構(gòu)改革帶來了新的契機，傳統(tǒng)政府組織的特征是實體性、層級式、條塊狀，而大數(shù)據(jù)語境下的政府組織特征是虛擬性、平臺化、整合化。大數(shù)據(jù)時代，各國追求“智慧政府”與“智慧城市”的創(chuàng)建，而構(gòu)造這些模式的基礎(chǔ)在于數(shù)據(jù)處理的自動化和智能化，帶來的結(jié)果是政府組織的調(diào)整和人員的精簡，不需要以前大量的人力對數(shù)據(jù)進行整合和分析。在缺少技術(shù)支持下，政府之間的信息是隔離的，形成信息孤島，而政府組織與部門之間則容易出現(xiàn)各自為政，溝通困難的問題，所以導(dǎo)致政府失靈中的政府政策執(zhí)行的低效率。而通過大數(shù)據(jù)方式的整合，可以將各個部門聯(lián)系在一起，加強政府組織間的合作，提高政府運作效率。

（三）推進政府信息公開，暢通民眾溝通渠道

目前我國已經(jīng)明確出臺了政府信息公開條例，要求政府對部分信息進行公開，構(gòu)建“透明型政府”。大數(shù)技術(shù)最重要的一點在于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的公開與共享，以往政府電子政務(wù)平臺最嚴重的問題在于每一層級政府、每一政府部門以自己的標準建立政務(wù)平臺，中央一個電子政務(wù)平臺，地方政府多個電子政務(wù)平臺，缺少縱向間信息系統(tǒng)的整合，而大數(shù)據(jù)技術(shù)則利用信息整合與數(shù)據(jù)共享的優(yōu)勢整合各級政府電子政務(wù)平臺，實現(xiàn)政府縱向與橫向間的協(xié)同共享。大數(shù)據(jù)語境下的政府信息公開并不僅僅局限于政府電子平臺，還包括利用“智庫”檢測網(wǎng)絡(luò)輿情，發(fā)布網(wǎng)絡(luò)輿情報告，引導(dǎo)輿情轉(zhuǎn)向正確的方向，進而培養(yǎng)網(wǎng)民積極理性的心態(tài)。傳統(tǒng)的政府信息公開方式是單向的，缺少民眾參與的渠道，而大數(shù)據(jù)語境下民眾是信息與數(shù)據(jù)的主要來源。當(dāng)前民眾參與電子政務(wù)的方式多種多樣，但是仍然存在技術(shù)的限制，大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展可以慢慢突破技術(shù)阻礙，打造新的民眾參與方式。

三、大數(shù)據(jù)語境下電子化政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)的發(fā)展前景與優(yōu)勢是不可爭辯的，但通常情況下技術(shù)都是一把雙刃劍，大數(shù)據(jù)技術(shù)也不例外，在政府利用大數(shù)據(jù)推進電子化政府建設(shè)的過程中必須認識到其挑戰(zhàn)和可能帶來的問題，否則容易掉進大數(shù)據(jù)的陷阱里，對政府而言主要面臨如下挑戰(zhàn)：

（一）大數(shù)據(jù)泡沫

“大數(shù)據(jù)泡沫”意味著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用并不都創(chuàng)造實際的經(jīng)濟價值，盲目扎堆的應(yīng)用大數(shù)據(jù)，最后的結(jié)果是如同泡沫一樣，一觸即破，沒有產(chǎn)生實際的價值。究其原因是我們對大數(shù)據(jù)的認知還不夠，首先是概念的濫用，將大數(shù)據(jù)與云計算的概念混用，再加上媒體的炒作，很容易夸大大數(shù)據(jù)的作用和模糊大數(shù)據(jù)的概念。然后是大數(shù)據(jù)技術(shù)的濫用，當(dāng)前眾多的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)標榜著大數(shù)據(jù)技術(shù)，大數(shù)據(jù)行業(yè)整體門檻不高，眾多的企業(yè)現(xiàn)在還只停留在數(shù)據(jù)的存儲和管理上，使大數(shù)據(jù)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的價值。很多人認為大數(shù)據(jù)是萬金油，但從目前大數(shù)據(jù)實際產(chǎn)生的價值來看，離我們的期望相差甚遠，畢竟大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)還是一個新興的產(chǎn)業(yè)。與國外相比，我國的大數(shù)據(jù)發(fā)展滯后，基礎(chǔ)條件還不夠成熟。對于政府而言，對于新技術(shù)不能盲目的追求與采納，必須考慮成本收益的關(guān)系，在電子化政府建設(shè)過程中要先考慮到前期的投入與可能帶來的預(yù)期結(jié)果，否則最終極易演化為泡沫。

（二）信息安全問題

當(dāng)前政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行電子化政府的構(gòu)建基本都是采用外包的形式，由信息和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)承包其技術(shù)業(yè)務(wù)，構(gòu)建政務(wù)平臺，而這一模式下，如果政府監(jiān)管不到位極易造成信息和數(shù)據(jù)的泄漏，使政府一些涉及保密的信息泄露。這也是一些地方政府電子化政府建設(shè)積極性不高的原因。哪怕部分重要的信息流失都會造成無可挽回甚至災(zāi)難性的后果，大數(shù)據(jù)最重要的特征在于數(shù)據(jù)和信息量的龐大，而我們對這一技術(shù)的了解還處在摸著石頭過河的階段，它本身存在的漏洞也只有后期才知道。大數(shù)據(jù)的一個特點就是體量大，其信息來源渠道廣，一旦造成信息泄露，后果不堪設(shè)想。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)本身就是一個高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，技術(shù)風(fēng)險、安全風(fēng)險、成本風(fēng)險、管理風(fēng)險等同時存在。

（三）數(shù)據(jù)共享公開與公眾隱私保護的矛盾

大數(shù)據(jù)的實際意義在于信息的加值利用，即對眾多關(guān)聯(lián)度低的信息進行分析和處理，而如果僅是數(shù)據(jù)的堆積則毫無意義。而為了得到盡可能有價值的信息，就要求實現(xiàn)信息的流通和共享，否則因錯誤的信息分析出錯誤的結(jié)論，數(shù)據(jù)的共享與公開是大數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。大數(shù)據(jù)時代，每一個公眾都成為了數(shù)據(jù)的來源，而政府在獲取信息時，有些設(shè)計公眾隱私的信息公眾則不樂意隨意被政府獲取。比如政府要利用監(jiān)控信息分析人流量與交通狀況時無疑得到了公眾的行蹤，而這些隱私信息往往敏感性很高。在政府公共社會安全管理中如何確定“公共信息”與“個人隱私”的邊界是困難的，數(shù)據(jù)共享公開與公眾隱私保護之間始終充滿著矛盾。

（四）大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展與政府管理理念滯后的矛盾

盡管我國已經(jīng)從中央政府的高度制定了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和國家總體電子政務(wù)發(fā)展框架與指導(dǎo)意見，但在具體操作和實際運行中阻力重重，而最大的阻力來自政府自身。從政府創(chuàng)新的模式來看可以分為“政府1.0時代”、“政府2.0時代”、“政府3.0時代”?！罢?.0時代”即傳統(tǒng)的“大政府”思維，以政府為本位和中心，在公共事務(wù)中扮演較為單一和主導(dǎo)性的角色，這一時期電子政務(wù)的特征是政府內(nèi)部部門之間進行信息聯(lián)網(wǎng)，提高行政效率，但是信息的傳遞是單向的，政府僅僅單純地提供信息。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代思維的影響，我國政府管理理念轉(zhuǎn)變較慢，就創(chuàng)新思維而言還停留在政府1.0時代，國家的戰(zhàn)略和政策重在落實，如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的思維轉(zhuǎn)變滯后會嚴重制約大數(shù)據(jù)在電子化政府中的建設(shè)。加之現(xiàn)在大家普遍將政府信息化視為技術(shù)的變革，而未認識到信息化在政府管理中的應(yīng)用可以推動政府治理形態(tài)的全局變革，這就會導(dǎo)致政府追求技術(shù)的革新和應(yīng)用，硬件基礎(chǔ)雖然得到提升，卻容易忽視政府自身的變革，使技術(shù)改革和政府自身的改革不能整合起來。

四、大數(shù)據(jù)語境下電子化政府建設(shè)前景思考

個人不能擺脫信息發(fā)展的影響，政府也一樣，信息技術(shù)已經(jīng)滲透到我們生活的方方面面，利用信息手段改革政府，建設(shè)電子化政府是不可逆的趨勢，而現(xiàn)在建設(shè)電子化政府過程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)也是不可逆的趨勢。要使大數(shù)據(jù)的作用和內(nèi)在價值在電子政務(wù)中充分展現(xiàn)，政府在電子化政府發(fā)展過程中要注意多個方面，總體來看主要包括：

（一）轉(zhuǎn)變政府管理創(chuàng)新的思維方式

大數(shù)據(jù)在電子政務(wù)中的應(yīng)用首先需要政府?dāng)[脫思想束縛，轉(zhuǎn)變思維方式，要從“政府1.0時代”步人“政府2.0時代”或“3.0時代”，“政府2.O時代”的特征是以公眾為中心，強調(diào)的是“服務(wù)導(dǎo)向”，這與建設(shè)服務(wù)型政府的目標是一致的，政府不再是內(nèi)部封閉式管理社會，而是以公眾需求為導(dǎo)向，制定公共服務(wù)?！罢?.0時代”則是以每個公民為中心，強調(diào)是“參與導(dǎo)向”或者“互動導(dǎo)向”，鼓勵政府與公民之間的互動，這也契合了公共治理的目標和價值，公共治理模式就強調(diào)了公民的責(zé)任意識，鼓勵公民積極地與政府互動，參與政府的管理中，而韓國政府在2013年就開啟了“政府3.0時代”。大數(shù)據(jù)時代需要政府實現(xiàn)信息的公開和共享，不能再以自己為中心，停留在以前的思維階段。

（二）配套大數(shù)據(jù)電子政務(wù)發(fā)展的法律措施

在國家制定的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中已經(jīng)明確了我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的總體目標，也提出了國家層面的宏觀措施，其相應(yīng)的法律措施也應(yīng)該同步推進。有學(xué)者認為國家不因急于制定政策條例來引導(dǎo)大數(shù)據(jù)的發(fā)展，而應(yīng)該“讓子彈飛一會兒”，先讓其自主發(fā)展一段時間，由市場決定其發(fā)展?fàn)顩r。這嚴重忽略了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)潛在的風(fēng)險，我們不能否認我國大部分產(chǎn)業(yè)政策是失敗的，所以大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是需要法律來規(guī)范的。首要的配套法律就是關(guān)于信息安全保護的，要使電子政務(wù)平臺的數(shù)據(jù)安全受到法律的保護；其次是要制定政府信息公開的法律制度，使政府信息公開的內(nèi)容、程序法律化和標準化，讓公眾了解到并不屬于政府隱私的信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的最大化效用。

（三）整合電子政務(wù)平臺資源，發(fā)展“一站式服務(wù)”

電子政務(wù)的一個優(yōu)勢是民眾獲得政府信息的便利性，比如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)信息可以全部在衛(wèi)生與計劃生育的相關(guān)部門網(wǎng)站中直接獲得。在現(xiàn)實中統(tǒng)計部門的網(wǎng)站是公眾獲取信息最多的渠道，但是統(tǒng)計部門的統(tǒng)計信息類別眾多，部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)還沒有整合到相關(guān)的部門網(wǎng)站中，使得公眾在獲取某一方面的信息時卻需要來回在多個政務(wù)網(wǎng)站上進行檢索。所以政府需要規(guī)范電子化政府建設(shè)的標準，統(tǒng)一規(guī)劃，加強縱向間和橫向間的信息整合，同時必須及時更新政府網(wǎng)站的信息。我國正在大力推進“簡政放權(quán)”，進行行政審批制度的改革，注重“一站式服務(wù)”，在電子政務(wù)領(lǐng)域也要追求“一站式服務(wù)”，優(yōu)化電子政務(wù)平臺的界面、合理設(shè)置信息的檢索分類，增強政府信息的可獲得性和便利性。

（四）擴展大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的業(yè)務(wù)范圍

目前大數(shù)據(jù)電子政務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用的最廣的領(lǐng)域是政府的公共安全管理和政府采購，尤其在政府采購方面，許多地方都建立了統(tǒng)一的政府采購平臺，采購項目的招投標過程幾乎全部在平臺上完成，增強了政府采購的透明度。而政府決策、政府人事、行政審批、政府監(jiān)管等都是可以擴展的電子政務(wù)業(yè)務(wù)。信息技術(shù)的發(fā)展消除了地理距離的限制，使得政府在決策時可以增加決策主體，降低決策成本，而利用智能化的大數(shù)據(jù)技術(shù)分析數(shù)據(jù)則可以輔助政府進行決策，增強決策的準確性。在信息社會，政府對市場和自身的監(jiān)管難度加大，所以必須使用大數(shù)據(jù)進行政府監(jiān)管，尤其要加強大數(shù)據(jù)對市場的監(jiān)管，建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管平臺，以降低監(jiān)管成本。

（五）注重政府信息化與政府改革的整合

政府的改革是全局性的，需要多個方面整體推進，我國政府過去行政改革的成效不高的重要原因在于只注重組織結(jié)構(gòu)的改革，而沒有將政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，忽視了其他方面的改革?？傮w說來政府的改革的層面包括結(jié)構(gòu)層、工具層和價值層，工具層指的是政府治理的方式和方法，而電子政務(wù)的建設(shè)就屬于這一層次，用科技的手段改革政府，所以在進行電子政務(wù)建設(shè)的同時還要注重組織結(jié)構(gòu)的改革，政府和公務(wù)人員管理理念的轉(zhuǎn)變，將政府信息化整合到政府管理之中。在政府管理中，不能依靠信息技術(shù)被動的等待信息的到來，而要注重主動的獲取信息，實地調(diào)研和考察仍然是現(xiàn)時代了解實際情況最準確的方式。

（六）建立和完善政府電子政務(wù)績效評估機制

政府電子政務(wù)如果缺乏相應(yīng)的績效評估機制就只是流于形式，直接導(dǎo)致了地方政府電子政務(wù)建設(shè)積極性不高，電子政務(wù)平臺信息更新不及時。所以必須建立和完善一套政府電子政務(wù)績效的評估機制。對部分考核指標進行量化和細化，設(shè)置諸如信息更新率、政府受理信息公開申訴率、政府答復(fù)率等考核指標，規(guī)范和統(tǒng)一電子政務(wù)的發(fā)展。同時推崇“標桿管理”方式，把發(fā)展得好的案例引入到其他地區(qū)，推進電子政務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。