中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述

崔文佳

摘要：中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，是當前農(nóng)村面臨的最主要的土地問題。近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模加大、形式多樣、速度加快、主體多元化趨勢，這對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收起到了積極的推動作用。當然，其中也出現(xiàn)了諸如農(nóng)地的非農(nóng)化使用、流轉(zhuǎn)制度不完善、流程不規(guī)范等問題。本文是近幾年國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的研究綜述，為進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的深度研究做好準備。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；研究綜述

中圖分類號：F301.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0027-02

一、引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶保留土地的承包權(quán)，通過合法的形式，將土地的使用權(quán)（或經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為，且土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)不變。

黨的十九大報告指出，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。習(xí)近平指出，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)村改革的方向，是走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。一方面，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連，另一方面也是關(guān)系到整個國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展。隨著近幾年國家對農(nóng)村的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題變得越來越緊迫。當前土地流轉(zhuǎn)的形勢向好，總體平穩(wěn)健康，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元；同時也呈現(xiàn)出一些問題，例如非農(nóng)化、非糧化傾向，在土地流轉(zhuǎn)實施過程中的違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益以及操作不規(guī)范引發(fā)糾紛等，另外針對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用耕地的情況，雖實行耕地占補平衡政策，但存在著占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地、補充耕地的質(zhì)量和數(shù)量不足的問題等等。

二、國內(nèi)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究

1.農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的意愿

農(nóng)戶作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，其對土地流轉(zhuǎn)的意愿將直接影響流轉(zhuǎn)的結(jié)果，不少學(xué)者從農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿的角度進行分析了分析。有學(xué)者指出，農(nóng)民作為理性人，將會權(quán)衡收益與成本，并考慮到風(fēng)險，綜合判斷從而做出行為選擇。在成本一收益分析中，戶主的個人特征如年齡和受教育水平等將直接影響其判斷結(jié)果。在對農(nóng)戶意愿及影響因素的詳細調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的家庭特征如自家承包土地的數(shù)量、家中勞動力人數(shù)等等也是較為直接的影響因素；另外，農(nóng)戶對于非農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性持懷疑態(tài)度、轉(zhuǎn)出土地所獲得的收益不如預(yù)期等是導(dǎo)致農(nóng)民不愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。在土地流轉(zhuǎn)中，大部分農(nóng)戶擁有流出和流入的意愿，流出是因為有城市化意愿和經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)動，流入主要是因為有戀土情結(jié)或有規(guī)模化經(jīng)營的意向；同時，以非農(nóng)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶多傾向于流出土地，以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟來源的農(nóng)戶多選擇流入土地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的主要原因是充分利用勞動力，擴大經(jīng)營范圍，增加家庭收入；轉(zhuǎn)出的原因主要是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)的比較效益低，轉(zhuǎn)出土地的風(fēng)險小、收益更高。

從農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)意愿來看，可分為不愿流轉(zhuǎn)和愿意流轉(zhuǎn)，在愿意流轉(zhuǎn)中，又涉及到流入和流出兩個方向。對于這三種意向以及各自的影響因素，目前大多基于實地調(diào)研的文獻均已有所涉及，具有較高的參考價值。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用和效果

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，絕大部分學(xué)者認為積極作用占主導(dǎo)。胡亦琴認為，通過土地資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的流動，有利于土地資源的優(yōu)化配置，以方便經(jīng)營大戶合理規(guī)劃土地，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進步，也可以提升土地利用率，增加收益。土地流轉(zhuǎn)有利于新技術(shù)和新品種的推廣，特別是高效經(jīng)濟作物的開發(fā)，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供了發(fā)展空間，加快農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。在對農(nóng)業(yè)的綜合利用和開發(fā)方面，如果能夠建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，有利于將社會的資金向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，也能夠促進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利工程的改造。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村富余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，改變了在城鄉(xiāng)之間流動的農(nóng)民“亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)身份，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)城市化的發(fā)展進程。

同時，有學(xué)者提出，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中也產(chǎn)生部分消極影響。張正軍認為，消極影響主要包含4個方面，一是使國有土地市場受到?jīng)_擊，易誘發(fā)土地投機行為；二是造成土地資產(chǎn)大量流失；三是農(nóng)用地不具備市場競爭優(yōu)勢，威脅耕地資源；四是導(dǎo)致稅收流失，易引起納稅糾紛等。

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用，總的來看利大于弊，不管是對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，還是對整個國民經(jīng)濟發(fā)展，都是利好的，是值得繼續(xù)加快推進的。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)存在問題的研究是國內(nèi)學(xué)者研究最多的角度，主要包括四個大的維度：一是法律法規(guī)方面不完善，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)保障，首先是立法機構(gòu)尚未制定出統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對于土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定以及土地流轉(zhuǎn)的范圍、程序、形式、權(quán)利和義務(wù)、價格和期限、原則和程序等等方面尚未明確，其次是現(xiàn)有法律法規(guī)概念的模糊性導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中缺乏可操作性；二是農(nóng)村社會保障體系不完善，使得農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，長期實行的城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村尚未建立多層次的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救濟、最低生活保障等社會保障體系，看病難、養(yǎng)老難、受教育難等等一直是農(nóng)村社會比較突出的問題，而土地對于農(nóng)民來說能夠承擔51.64%的社會保障功能，故此，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)而選擇繼續(xù)依靠土地；三是制度建設(shè)不完善，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)跟不上實踐發(fā)展的步伐，流轉(zhuǎn)市場也滿足不了農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的需求，原因在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不明確、土地管理制度不合理、流轉(zhuǎn)市場不完善、土地交易組織和市場中介體系不完善，以及流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范等等；四是政府相關(guān)部門在土地流轉(zhuǎn)活動中沒有扮演好角色，首先政府在政策的宣傳、引導(dǎo)方面沒有做到位，以致農(nóng)民不了解，或不積極、或盲目跟風(fēng)，其次相關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)的政策優(yōu)惠不多，如資金扶持、資格審查、技術(shù)服務(wù)等方面，以致投資者對農(nóng)業(yè)開發(fā)投資持觀望態(tài)度，影響農(nóng)地的轉(zhuǎn)出。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，可能出現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)，從流轉(zhuǎn)意愿、影響因素，到流轉(zhuǎn)實施過程中政府、村委、村民之間的角色扮演、關(guān)系處理、具體操作，再到法律依據(jù)、政策制定、制度建設(shè)等等，國內(nèi)學(xué)者在這些方面均有論述。在實地調(diào)研中，各個地區(qū)也會出現(xiàn)不同的具體問題，只是問題有大有小，原因也需具體分析。

4.促進土地流轉(zhuǎn)的對策建議

對于促進土地流轉(zhuǎn)的對策建議方面的研究，幾乎所有國內(nèi)學(xué)者均有闡述，最主要的是針對政府提出的政策建議。首先需要填補法律的空缺，抓緊制定相關(guān)行政法規(guī)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策體系；其次要健全農(nóng)村社會保障體系，政府需發(fā)揮公共管理和社會服務(wù)的職能，承擔更多的責(zé)任和義務(wù)，為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)保障工作，減輕農(nóng)戶的后顧之憂；再次要加快制度建設(shè)，積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立科學(xué)的土地管理制度，扶持和培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵和支持土地交易組織和市場中介組織的發(fā)育和成長；同時，要增強經(jīng)濟發(fā)展水平，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會，將農(nóng)民從土地上剝離出來，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿。

當然，對于農(nóng)戶也應(yīng)當有一些對策建議，例如轉(zhuǎn)變觀念等等，但目前有較少的文獻可以參考，大多針對的主體是政府和基層干部，個人認為在對農(nóng)戶的對策建議方面可以進行補充和探究，特別是在實地調(diào)研中，會發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶也受到自身的年齡、受教育程度、觀念等的影響，也需要一些改進。

三、國外對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究

土地的集體所有制是中國等少數(shù)國家所特有的土地所有制形式，世界上大多數(shù)國家還是土地私有制居多，因此國外學(xué)者對于土地問題的研究角度多是對土地所有權(quán)的買賣或置換，以及土地租賃、轉(zhuǎn)讓等等。在土地資源的流動方面，國外學(xué)者很早就開始了研究。威廉·配第、亞當·斯密、馬克思、恩格斯等都是較早地進行土地流轉(zhuǎn)研究的學(xué)者，他們在地租地價方面都建立了屬于他們自己的理論體系；對于土地制度的研究，科斯最早提出了交易費用、產(chǎn)權(quán)制度、資源配置效率之間的關(guān)系；而隨著近現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地作為一項重要的資源，引起了大批學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)去進行研究，主要代表人物有曼昆、薩繆爾森、威廉·諾德豪斯等等，比如曼昆提出土地或資本的購買價格是因為一個人想獲得那個無限期的生產(chǎn)要素而支付的價格。

近年來，針對中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行研究的國外學(xué)者在不斷增加，大部分國外學(xué)者認為，資源配置機制的不完善是中國當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善的根本原因，同時它也導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力市場的不完善和農(nóng)村土地金融市場的不完善。因此，大部分學(xué)者從理論出發(fā)，研究資源配置的機制與土地流轉(zhuǎn)市場和金融市場的關(guān)系，以及影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的產(chǎn)權(quán)問題、土地的所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移問題等等。還有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度研究了影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地金融市場的狀況。當然，大部分的國外學(xué)者只是停留在理論的層次，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實證研究較少。

國外學(xué)者對于中國農(nóng)村土地制度的研究角度是多方面、多維度的，都是對中國農(nóng)村土地制度改革具有很強的啟發(fā)意義和指導(dǎo)意義的，對研究土地流轉(zhuǎn)問題也有相當重要的借鑒意義。