新形勢下辦理貪賄案件面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

李文剛　邱良焱

摘 要 隨著中共十八大以來司法體制改革和國家刑事訴訟法律的修改，黨和國家機(jī)關(guān)辦理貪賄案件面臨著法律政策和機(jī)構(gòu)調(diào)整的諸多挑戰(zhàn)，一方面推動反腐敗體系融合，在法律政策上需進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)法銜接、司法解釋的體系化運(yùn)用和強(qiáng)化司法審查，另一方面工作支撐上需要轉(zhuǎn)變偵查模式和改善績效評價， 以取得打擊和保障之間的有效平衡。

關(guān)鍵詞 貪污賄賂 法律政策 司法解釋 偵查模式

作者簡介：李文剛，武漢市江夏區(qū)人民檢察院；邱良焱，武漢市江夏區(qū)人大常委會。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.106

自2016年11月，中央在北京、山西、浙江三地進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，第十二屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》和最高人民法院、最高人民檢察院共同通過了《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下為“《解釋》”），到2018年3月第十三屆全國人大通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下為“《監(jiān)察法》”），無論是反腐力量，還是法律資源面臨著重大整合任務(wù)，對當(dāng)前反腐敗刑事法律政策理解和運(yùn)用提出了新的要求，如何既堅持法治化反腐，規(guī)范偵查活動；同時又能堅持嚴(yán)厲發(fā)現(xiàn)和懲治犯罪的目的導(dǎo)向，展現(xiàn)成果，從而最終實(shí)現(xiàn)保障與打擊的平衡，本文重在從政策分析層面進(jìn)行思考和探所。

一、新形勢下查處貪賄案件法律政策分析

政策的核心在于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)目的。法律政策和法律的價值有所不同，法律政策在位階、穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性等特性上明顯弱于法律價值取向。因此，在分析《解釋》、《監(jiān)察法》的法律政策導(dǎo)向時，要注意與其具體蘊(yùn)含或體現(xiàn)的法律價值分析相區(qū)別。

（一） 擴(kuò)大貪污賄賂犯罪圈

擴(kuò)大貪污賄賂犯罪圈是當(dāng)前的最直接的刑事法律政策導(dǎo)向。一方面在監(jiān)察體制改革方面，監(jiān)察對象與行政法主體趨于一致，新《監(jiān)察法》將原行政監(jiān)察監(jiān)察擴(kuò)大至“所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”。另一方面主要體現(xiàn)為降低了國家機(jī)關(guān)選人用人，特定行政執(zhí)法，司法腐敗入罪門檻，涉及《解釋》第一條、第七條、第十二條和第十三條， 一則降低了入罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，二則有限制的將“感情投資”納入犯罪圈，已達(dá)到強(qiáng)化吏治，凈化政治生態(tài)的目的。另外有擴(kuò)大犯罪圈的主要是將“財物”擴(kuò)大至“財產(chǎn)性利益”，“為他人謀取利益”要件的主觀化，利用影響力受賄入罪，是對過往司法實(shí)踐成果的繼承和法律淵源的正式化。

（二） 偵查環(huán)節(jié)貪污賄賂犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

與黨的十八屆四中全會關(guān)于完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度精神相對應(yīng)，《刑法修正案九》第四十四條、第四十五條，在自首和立功制度以外，特別規(guī)定了貪污罪、行賄罪在偵查環(huán)節(jié)的從寬處理，其中“行賄人在追訴前”與貪污罪“提請公訴前”應(yīng)該作同一理解。

（三）“輕輕重重”刑事法律政策

古往今來的刑事法律政策大致可以總結(jié)為“刑罰世輕世重”一語，《解釋》可以說在懲治貪腐上是“輕輕重重”?！拜p”的一端，主要集中于計臟3萬元以下的領(lǐng)域大部分進(jìn)行了非罪化處理，有利于節(jié)約司法資源，體現(xiàn)貪污犯罪刑事司法的謙抑性?！爸亍钡囊欢?，主要體現(xiàn)了嚴(yán)重貪污犯罪可以適用終身監(jiān)禁的刑罰。同時，《監(jiān)察法》規(guī)定留置措施，進(jìn)一步強(qiáng)化偵查措施，也從側(cè)面反映了從重打擊的需要和導(dǎo)向。

二、偵查活動面臨的挑戰(zhàn)以及存在不足

《監(jiān)察法》、《解釋》出臺之后，各方普遍比較關(guān)注的是偵察機(jī)構(gòu)設(shè)置、偵查手段配備，以及貪污賄賂入罪數(shù)額的提高和“數(shù)額+情節(jié)”的定罪量刑模式?？陀^地講，《監(jiān)察法》作為一部監(jiān)察“組織法”，乃至新時期的監(jiān)察“憲章”，其對打擊職務(wù)違法犯罪的賦能賦權(quán)還是非常充分，既含蓋以往，又有所超越。同時制定“數(shù)額+情節(jié)”模式的初衷，就法律價值而言，是貪污賄賂犯罪刑罰設(shè)置更加均衡，有利于保障犯罪嫌疑人權(quán)，而就法律政策而言，理論上有利于偵查活動，但同時也對偵查活動，特別是初查環(huán)節(jié)提出了客觀挑戰(zhàn)。

（一） 偵查組織體系有待明確

實(shí)事求是的講，從當(dāng)前轉(zhuǎn)隸情況來看，政府監(jiān)察局和原反貪、反瀆機(jī)構(gòu)合并之后，實(shí)行的是內(nèi)部三個系統(tǒng)一套班子，分別是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)，政務(wù)監(jiān)察，犯罪偵查，這也意味著我國監(jiān)察體制不再是行政監(jiān)察，包含更多的執(zhí)法和司法屬性，因此程序設(shè)置和流程構(gòu)建是重中之重。與之相比，《監(jiān)察法》是牽頭抓總的一部法律，監(jiān)察委具體的內(nèi)部構(gòu)造和工作程序有待專門明確。在辦理貪賄案件過程中，具體適用的仍是訴訟法，如何保留和提升專業(yè)性和職業(yè)化是需要重點(diǎn)思考的。關(guān)鍵點(diǎn)是如何有效處理紀(jì)與法的關(guān)系，涉及違紀(jì)違法犯罪的線索如何管理。紀(jì)在法前，是指紀(jì)律審查是專門程序，前置程序，還是融入一般程序。當(dāng)前一些地方轉(zhuǎn)隸之后，職務(wù)犯罪查辦程序冗長、線索不敢輕易決策、陷入事務(wù)性的細(xì)節(jié)末枝，根本原因就在此處。

（二） 偵查決策的要求更高

《解釋》中貪賄入罪數(shù)額的提高，直接導(dǎo)致偵查立案門檻的提高，犯罪的金額成為是否投入相關(guān)偵查力量的關(guān)鍵因素之一，而是否具有相關(guān)“情節(jié)”屬于初核的重要內(nèi)容，案件線索的可查性更是難以進(jìn)行簡單、直觀的判斷，偵查決策的重要性得以凸顯。

（三）辦案績效考評面臨調(diào)整

《解釋》中貪賄大案標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的犯罪數(shù)額為20萬元以上，在職務(wù)侵占領(lǐng)域則數(shù)額更高，由此在客觀上造成大案比率下降，與辦案質(zhì)量之間的聯(lián)系可能會逐步弱化，由此，如何評價貪賄案件偵查工作的質(zhì)量需要引進(jìn)更加科學(xué)、符合現(xiàn)實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）落實(shí)《解釋》政策重點(diǎn)存在困難

如上文所述，《解釋》“輕輕重重”的政策取向十分顯著，但在基層檢察院偵查實(shí)踐中，以往偵查重點(diǎn)與數(shù)額、行業(yè)領(lǐng)域等模糊經(jīng)驗(yàn)性的積累相聯(lián)系，不如《解釋》中那么具體明確?！督忉尅烦雠_后，偵查重點(diǎn)十分明確，但結(jié)合以往辦案實(shí)際情況，這些重點(diǎn)往往是一些缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域，辦案頻度不是很高，辦案的深水區(qū)和有待開墾區(qū)域，偵查活動可能于中央對反腐形勢的預(yù)判大相徑庭。由此，偵查活動可能出現(xiàn)“兩多一少”的輕重失衡現(xiàn)象，即在初查活動中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)的案件多，打擦邊球的多，可資立案同時符合“情節(jié)”要求的案件線索占比較小，最終使得偵辦案件出現(xiàn)有輕無重，部分法律空懸，“數(shù)額+情節(jié)”模式一條腿走路的情況。

（五） 轉(zhuǎn)變偵查模式更加急迫

《解釋》出臺后，因犯罪數(shù)額門檻提高，相關(guān)法定期限相應(yīng)受到影響，追訴時效、偵查羈押期間均面臨壓縮的壓力，這使得轉(zhuǎn)變偵查模式，實(shí)現(xiàn)偵查關(guān)口前移的需要更為迫切。同時，也對偵查中發(fā)現(xiàn)犯罪的能力提出了更高的要求，如何適應(yīng)《解釋》要求，擴(kuò)大偵查活動的范圍和深度，成為亟待思考的問題。

（六） 相關(guān)法律規(guī)定面臨體系化難題

《解釋》的部分條文，有學(xué)者就法律體系前后邏輯的一致性提出了一些疑問，如關(guān)于貪賄犯罪從寬制度與自首、立功之間的關(guān)系還沒有邏輯上的銜接，受賄罪和行賄罪對合犯罪，在刑期、打擊側(cè)重等方面的法律設(shè)置上還存在整體上的不一致之處，如打擊失衡、追訴失衡等情況。

（七）法律與政策辦理貪賄案件中存在內(nèi)在張力

毫無疑問，國家關(guān)于監(jiān)察委員會領(lǐng)域的立法會大部分吸收包括《解釋》在內(nèi)的立法資源，但在當(dāng)前加大反腐敗力度的政策背景，在整合反腐資源、機(jī)構(gòu)的同時，如何協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、政策合理適用，鞏固現(xiàn)有法治成果，確保反腐工作在法治軌道確需思考。

三、偵查活動應(yīng)對挑戰(zhàn)的建議

（一）完善監(jiān)察領(lǐng)域立法

反腐敗力量的整合，根本不在于人的整合，而在于體系的整合。從當(dāng)前司法體制改革頂層設(shè)計來看，貪賄案件的查辦應(yīng)當(dāng)放在監(jiān)察改革的大局中去開展和謀劃，但我們理應(yīng)認(rèn)識到，偵查活動是一項(xiàng)專門的權(quán)力行為，無論是偵查活動本身，還是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“第四種形態(tài)”運(yùn)用和延伸，筆著認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察法律領(lǐng)域內(nèi)予以著力體現(xiàn)。一是以職務(wù)犯罪辦理為中心，健全立法來規(guī)范相關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格職權(quán)劃分，避免偵查機(jī)構(gòu)或組織在成為法律審查部門。二是職務(wù)犯罪偵查程序?yàn)橹行?，借鑒原職務(wù)犯罪程序經(jīng)驗(yàn)，健全立法來規(guī)范監(jiān)察辦案流程，有序?qū)釉V訟法律。這樣才能在實(shí)現(xiàn)挻紀(jì)在前、運(yùn)用四種形態(tài)的同時，職務(wù)犯罪案件應(yīng)辦盡辦，提高現(xiàn)有監(jiān)察體制的執(zhí)法司法效率。

（二）強(qiáng)化貪污賄賂犯罪治理的紀(jì)法銜接

紀(jì)法銜接是十八大以來，反腐敗領(lǐng)域的一個比較成型的思維理念和策略。要實(shí)現(xiàn)《解釋》“輕輕重重”的政策導(dǎo)向，拓展反腐的空間，就當(dāng)下的反腐資源限度來說，紀(jì)法銜接是繞不開的路徑和措施?！扒楣?jié)”設(shè)置過程中有很大一部分是貪賄的前科，在反腐敗實(shí)踐中，紀(jì)委和檢察系統(tǒng)在線索共享中，還是比較匱乏的，同時彼此的辦案有重合之處，線索的轉(zhuǎn)移往往是單向的，造成有重合但沒有集約利用的情況。但根據(jù)在反腐敗領(lǐng)域的政治體制改革，隨著國家監(jiān)察委員會的成立，貪賄案件的廣度和深度會有長足的改進(jìn)和拓展，案件線索的分層流轉(zhuǎn)和處理會更加頻繁、規(guī)范、系統(tǒng)，如此《解釋》的適用空間會有所改善，適用條件也更加成熟，從而實(shí)現(xiàn)既定的法律政策導(dǎo)向。

（三） 推進(jìn)偵查模式轉(zhuǎn)型取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展

當(dāng)前，轉(zhuǎn)變偵查模式的方向，主要表現(xiàn)為偵查關(guān)口前移、初查精細(xì)化、系統(tǒng)化初查、偵查信息化等形式，在基層檢察院辦案實(shí)踐推進(jìn)過程中，往往是難以深入，問題的關(guān)鍵在于偵查觸角，特別是賄賂犯罪偵查接觸社會面過于窄小，無法觸角到深層次的“活信息”源，同時信息科技偵查手段運(yùn)用條件較為嚴(yán)格，造成了偵查信息化往往停留在收集信息的信息化上，不符合《解釋》制定的背景社會要求。因此，公共空間偵查科技手段運(yùn)用放寬以及貪賄案件“線人”或特情制度的建立和完善是下一步偵查模式轉(zhuǎn)型的重要切入點(diǎn)。

（四）建立綜合專業(yè)的辦案績效考核評價體系

在當(dāng)下的中國社會，硬性數(shù)據(jù)的約束力往往要強(qiáng)于抽象的評價準(zhǔn)則，更有利于公正的評價。但在貪賄案件查辦上來看，強(qiáng)化于與發(fā)案領(lǐng)域、“情節(jié)”的聯(lián)系，因此有必要在大要案基礎(chǔ)上，建立以專項(xiàng)案件辦理為參考指標(biāo)之一的考評體系，以適應(yīng)《解釋》的法律政策導(dǎo)向顯然已經(jīng)超越了之前的論臟、論級別的大要案評價體系的要求。

（五）進(jìn)一步完善《解釋》體系解釋

《解釋》的適用離不開刑法以及其他刑事法律規(guī)定，在理解適用《解釋》時還是要遵循體系解釋原則，例如即使要強(qiáng)化突出打擊行賄主體，但對行賄罪的追訴時效以及負(fù)有特定行政執(zhí)法、司法國家工作人員受賄主體的有關(guān)規(guī)定仍然要進(jìn)行調(diào)整，以解決在辦案過程中查明事實(shí)、固定證據(jù)缺乏法律保障的問題。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)對辦理貪賄案件活動的司法審查

紀(jì)法銜接有利于嚴(yán)密法網(wǎng)和實(shí)現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，但紀(jì)法有效銜接的前提是紀(jì)法界限的相對分離，以確保辦案活動的法律效果。因此，全面加強(qiáng)內(nèi)部的案件審查和法院司法審查對于消化反腐敗資源整合的不利影響乃是重要工作。