新公共管理理論下司法社工專業(yè)化建設(shè)路徑分析

郭文梅 付小華

摘 要 新公共管理理論作為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的重要制度安排，在促進(jìn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)社會(huì)組織、促進(jìn)社會(huì)發(fā)育中發(fā)揮重要作用。司法社會(huì)工作在我國(guó)屬于新興社會(huì)職業(yè)，在專業(yè)化建設(shè)過程中存在缺少崗位設(shè)置、制度不健全、未形成系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制等問題，亟待改善。本文從促進(jìn)司法社工可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，以新公共管理理論為視角，對(duì)加強(qiáng)司法社工專業(yè)化建設(shè)做了初步探討。

關(guān)鍵詞 新公共管理理論 司法社工 專業(yè)化

作者簡(jiǎn)介：郭文梅、付小華，西華大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院研究生，研究方向：司法社會(huì)工作。

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.074

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)域，提出要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局，并且提出了社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化四化建設(shè)，社區(qū)矯正作為社會(huì)治理的重要組成部分，政府對(duì)轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)新管理，吸引和培養(yǎng)社會(huì)組織積極參與社區(qū)矯正，提高社區(qū)矯正服務(wù)質(zhì)量顯得尤為重要。因此，本文以新時(shí)代構(gòu)建和諧美好的社會(huì)大發(fā)展環(huán)境為背景，以新公共管理理論為視角，發(fā)掘和分析司法社工專業(yè)化建設(shè)中存在的問題，從司法社工專業(yè)化建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新、培育平臺(tái)建設(shè)和行業(yè)自律發(fā)展等方面為司法社工專業(yè)化建設(shè)提供理論指導(dǎo)和政策建議。

一、司法社工專業(yè)化的含義

（一）司法社工的含義

社會(huì)工作（SocialWork）是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行的助人服務(wù)活動(dòng)。 司法社工是以預(yù)防犯罪、矯治違法行為為主要目標(biāo)，遵循社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值觀，在專業(yè)倫理守則指導(dǎo)下，對(duì)司法領(lǐng)域的社區(qū)矯正服刑人員開展相關(guān)矯治工作的全日制專業(yè)人員。我國(guó)目前的司法社工大致分為針對(duì)刑滿釋放和監(jiān)獄服刑人員的幫教安置社工、預(yù)防青少年犯罪的社工、禁毒社工、人民調(diào)解社工、法律援助社工以及負(fù)責(zé)社區(qū)服刑人員矯正的社工等等。目前，司法社工主要包括歸屬社工組織的社工和政府招聘、或通過勞務(wù)派遣機(jī)制聘用的專職從事社區(qū)矯正的社工（多地也兼顧調(diào)解等司法所其他工作），此類社工各地稱呼不同，如司法社工、助理員等。

（二）司法社工專業(yè)化的含義

專業(yè)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不同階段的程度和水平存在差別。引用張貴新根據(jù)霍伊爾（Hoyle）（1974）的觀點(diǎn)，專業(yè)化包括：作為改善地位的專業(yè)化和作為發(fā)展、擴(kuò)大專業(yè)實(shí)踐中專業(yè)知識(shí)、改善其專業(yè)技巧的專業(yè)化，即專業(yè)化一方面關(guān)注從業(yè)人員相關(guān)行為和工作服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，同時(shí)又關(guān)注整個(gè)行業(yè)社會(huì)地位、功能的提升。 從上述概念來(lái)看，司法社工專業(yè)化的進(jìn)程包括：就司法社工個(gè)體而言，專業(yè)化是司法社工通過對(duì)初學(xué)者的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，逐漸發(fā)展成為既具有高水平理論又有嫻熟的實(shí)務(wù)能力的發(fā)展過程；對(duì)司法社工隊(duì)伍來(lái)看，隊(duì)伍整體由非專業(yè)、準(zhǔn)專業(yè)等不同專業(yè)向?qū)I(yè)化遞進(jìn)的過程。

二、司法社工專業(yè)化建設(shè)的必要性分析

（一）新時(shí)代社會(huì)發(fā)展與司法行政轉(zhuǎn)型適應(yīng)性分析

新時(shí)代背景下社會(huì)發(fā)展為適應(yīng)“小政府，大社會(huì)”的改革發(fā)展需要，積極創(chuàng)建新型的政府機(jī)構(gòu)，大力培育社會(huì)服務(wù)組織，為推動(dòng)其發(fā)揮社會(huì)導(dǎo)向作用提供平臺(tái)。同時(shí)，司法行政工作具有預(yù)防性和服務(wù)性等特點(diǎn)，要求去行政化，創(chuàng)新政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織協(xié)同的社會(huì)治理體制 ，在推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中扮演重要角色。今年全國(guó)兩會(huì)上，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，其中有關(guān)更大范圍、更大力度的“放權(quán)”舉措吸引了眾多專家學(xué)者的關(guān)注，向社會(huì)放權(quán)，客觀上是向社會(huì)組織放權(quán)，社會(huì)組織可以直接登記，就像一個(gè)小小的對(duì)內(nèi)開放，其意義甚至超過大部制改革 。因此，在司法社會(huì)工作實(shí)踐中，可否將司法行政諸如普法教育、法律服務(wù)、人民調(diào)解和法治建設(shè)等部分職能，讓渡給社會(huì)組織行使，以此為契機(jī)建設(shè)一支專業(yè)的司法社工隊(duì)伍顯得尤為重要。

（二）以社區(qū)矯正中司法社工專業(yè)化建設(shè)中存在的問題為例

1.缺少司法社工崗位

隨著社區(qū)矯正工作的推行，司法領(lǐng)域急需大量專業(yè)的司法社會(huì)工作者，就我國(guó)目前司法社工人才存在著學(xué)歷和專業(yè)能力比較低，專業(yè)不對(duì)口現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)生這種現(xiàn)象關(guān)鍵是缺少專業(yè)工作崗位的設(shè)置。我國(guó)現(xiàn)在很多地方在人事編制崗位設(shè)置中，沒有司法社會(huì)工作職位，客觀上限制了專業(yè)人才從事本專業(yè)的職業(yè)發(fā)展，同時(shí)也使司法社工在實(shí)際工作部門中的社會(huì)福利不能得到保障，從而影響整個(gè)行業(yè)的就業(yè)發(fā)展。因此，設(shè)置司法社工崗位，建立職業(yè)化司法社工隊(duì)伍是促進(jìn)司法社工專業(yè)化建設(shè)的基本保障。

2.司法社工制度不健全

司法社工專業(yè)化建設(shè)的保障依賴健全的法律、法規(guī)和相關(guān)制度。一方面，在人事制度方面，我國(guó)司法社工沒有納編和職稱，也沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升制度，使其收入及社會(huì)福利待遇難以保證，社會(huì)地位認(rèn)可度不高。其次，在司法社工的監(jiān)督評(píng)估方面，缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制，如上海模式制定了以“臺(tái)長(zhǎng)建立率、案主見面率、重點(diǎn)案主談話率、各案設(shè)計(jì)率”為主要內(nèi)容的目標(biāo)管理考核制度， 從訪談的數(shù)量和臺(tái)賬來(lái)看，可能有考核監(jiān)督的作用，但不能真正起到考核的作用，促進(jìn)其自身專業(yè)水平的提高，影響司法社會(huì)工作的嚴(yán)肅性。

3.欠缺系統(tǒng)性、針對(duì)性的培訓(xùn)

目前，在司法領(lǐng)域從事司法社會(huì)工作的大多是沒有相關(guān)社會(huì)專業(yè)背景，且司法社工隊(duì)伍缺乏整體系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制，如沒有形成針對(duì)性的崗前培訓(xùn)和在職輪訓(xùn)，在面對(duì)相關(guān)矯治工作時(shí)由于缺乏專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)很難解決相關(guān)問題；其次，針對(duì)專業(yè)背景的司法社工存在人員不足，服務(wù)手段單一，缺乏長(zhǎng)期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，限制其專業(yè)能力的發(fā)揮。除此之外，一些地區(qū)存在專業(yè)培訓(xùn)太過于行政化，與實(shí)務(wù)工作相距甚遠(yuǎn)，整個(gè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺乏針對(duì)性的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)傳授機(jī)制，重理論實(shí)踐操作差，造成整個(gè)社工隊(duì)伍專業(yè)性難以提高。

4.司法社工人才流失嚴(yán)重、領(lǐng)袖不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)高校每年培養(yǎng)約8000名社工專業(yè)人才，這是一大批具備系統(tǒng)的專業(yè)理論知識(shí)、方法、價(jià)值理念的社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生。 然而， 受當(dāng)前司法社會(huì)工作機(jī)制限制、專業(yè)認(rèn)同度和存在感、工資福利待遇的影響等因素的制約，司法社工往往不從事本行業(yè)，轉(zhuǎn)行流向政府、企業(yè)或其他行業(yè)；同時(shí)，作為新興的社會(huì)服務(wù)行業(yè)，司法社工組織領(lǐng)袖的影響力是關(guān)鍵，尤其在組織運(yùn)行初期，領(lǐng)袖的培養(yǎng)在行業(yè)的整體運(yùn)作和行業(yè)風(fēng)貌扮演重要角色。

（三）新公共管理理論的理念與司法社工專業(yè)化建設(shè)現(xiàn)狀的契合性分析

新公共管理（newpub1icmanagement，NPM）是20世紀(jì)80年代興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的政府政策的主導(dǎo)思路、公共行政理論和管理模式，旨在“解決公共問題， 實(shí)現(xiàn)公共利益， 運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)”。結(jié)合專家學(xué)者的觀點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制原理將其內(nèi)涵理解為：首先，在政府職能的轉(zhuǎn)變定位上，主張把政府管理和具體事務(wù)操作分開，以此來(lái)削減政府規(guī)模，減少規(guī)制，促使社會(huì)組織及公眾不自覺地提升自治能力；其次，在公共管理中采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，減少行政管理體制的層級(jí)化，使行政組織向扁平化轉(zhuǎn)變，并且注重公共政策服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化和規(guī)范化管理；在行政服務(wù)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)機(jī)制，倡導(dǎo)滿足顧客需求為出發(fā)點(diǎn)的管理理念，并運(yùn)用市場(chǎng)管理的服務(wù)技術(shù)和手段，建立“企業(yè)家式”的政府，從而提高公共服務(wù)供給質(zhì)量?？梢?，新公共管理內(nèi)涵在于提高管理公共事務(wù)的能力，加強(qiáng)對(duì)公共決策體系的統(tǒng)籌，公眾參與度占比大，充分尊重公民的基本權(quán)利，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)組織在協(xié)同治理和體系管理中的作用，從而實(shí)現(xiàn)公共管理主客體之間的可持續(xù)互動(dòng)。

根據(jù)不斷完善社會(huì)治理的要求，司法行政工作也符合統(tǒng)籌社會(huì)力量的要求，即管理制度和結(jié)構(gòu)再造的過程。黨的十九大報(bào)告指出，完善公共服務(wù)體系，政府以“委托代理”的方式與社會(huì)承購(gòu)方在社會(huì)公共服務(wù)購(gòu)買方面所締結(jié)的契約關(guān)系，能夠有效地盤活社會(huì)富余資源，不斷地促進(jìn)政府公共服務(wù)管理能力的提升。將新公共管理理念運(yùn)用到司法行政工作中，推動(dòng)司法社工專業(yè)化建設(shè)，一是轉(zhuǎn)變政府治理主體的單一性，構(gòu)建多方參與、多形式的參與體制；二是引用市場(chǎng)機(jī)制改造政府管理體制，提高司法行政工作的效率；三是增強(qiáng)司法社工的管理和服務(wù)意識(shí)，提升專業(yè)水平，構(gòu)建“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”的三角關(guān)系，真正的形成“小政府，大市場(chǎng)”的治理格局，實(shí)現(xiàn)司法行政工作的科學(xué)化和專業(yè)化。

三、新公共管理視角下司法社工專業(yè)化建設(shè)的路徑分析

（一）推進(jìn)政府購(gòu)買司法社工服務(wù)制度化建設(shè)

完善招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過公開、公平、公正的招投標(biāo)程序，營(yíng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。政府通過完善購(gòu)買服務(wù)方式，制定激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于司法社會(huì)組織之間的良性運(yùn)行，也客觀上促進(jìn)司法社工組織通過內(nèi)部機(jī)制和管理的不斷完善，促進(jìn)整體人才隊(duì)伍專業(yè)化水平的提高，從而爭(zhēng)取政府的項(xiàng)目支持。同時(shí)，在招投標(biāo)過程中也要避免“馬太效應(yīng)”，政府應(yīng)該推動(dòng)司法社會(huì)組織的自主性成長(zhǎng)，主動(dòng)營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為可持續(xù)購(gòu)買司法矯治服務(wù)提供更廣泛空間。

完善合同管理機(jī)制。一方面，政府通過購(gòu)買項(xiàng)目或崗位，在合同約定中，對(duì)司法社工專業(yè)背景、個(gè)人從事工作經(jīng)歷以及綜合素質(zhì)能力等方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)要求，引導(dǎo)從業(yè)者向合同約定目標(biāo)方向作調(diào)整；其次，政府設(shè)定司法社工職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立專業(yè)的技術(shù)職稱晉升體系，促進(jìn)司法社工隊(duì)伍穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，司法社工的職業(yè)化、專業(yè)化有賴于政治體制、社會(huì)管理體制、社會(huì)福利體制和人事制度的改革與完善，除政府在資金及政策方面的扶持外，還需形成一套完整的社會(huì)籌資制度，保證司法社會(huì)工作健康穩(wěn)定發(fā)展。

完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)第三方監(jiān)督和考核工作，約束司法社會(huì)組織行為規(guī)范，促使其完善組織內(nèi)部管理制度，創(chuàng)新工作體系，提高服務(wù)的專業(yè)化水平；同時(shí)，引導(dǎo)司法社工不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)水平，客觀上推動(dòng)司法社會(huì)組織整體的健康成長(zhǎng)，構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)期互動(dòng)良性管理機(jī)制，從而提高司法社會(huì)工作質(zhì)量和效率。

（二）探索“培育型平臺(tái)”建設(shè)

促進(jìn)司法社工組織良性發(fā)展，最關(guān)鍵的是司法社會(huì)工作平臺(tái)建設(shè)，如司法社會(huì)工作站或者司法社會(huì)工作事務(wù)所，有平臺(tái)專業(yè)化建設(shè)才有可能。推行政府適度放權(quán)的培育方式，給予司法社工組織更多自主發(fā)揮作用的空間，出臺(tái)對(duì)社會(huì)組織財(cái)政扶持政策、如稅收優(yōu)惠、建立孵化基地和信息平臺(tái)、培育社工組織人才等，將現(xiàn)有的政府與社工組織行政命令式的上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s合作伙伴關(guān)系。 如美國(guó)的政府和非營(yíng)利組織之間是一種全面的伙伴關(guān)系，政府對(duì)非營(yíng)利組織的直接支持表現(xiàn)為提供基金資金支持和非營(yíng)利組織簽署服務(wù)項(xiàng)目合同，以及政府直接為那些參與低收入階層服務(wù)的非營(yíng)利組織付費(fèi)等，間接支持包括免稅、減稅等。 同時(shí)，通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式，加強(qiáng)對(duì)司法社工組織的整合和培育，建構(gòu)多層次崗位設(shè)置滿足人才職業(yè)需求，促進(jìn)司法社工的健康穩(wěn)定性發(fā)展；其次，不斷更新政府購(gòu)買社區(qū)矯正服務(wù)過程中對(duì)司法社工專業(yè)化建設(shè)影響的手段和技術(shù)，為司法行政管理部門與司法社工組織的合作提供交流平臺(tái)，彌補(bǔ)司法領(lǐng)域?qū)I(yè)矯正人才資源的不足。

正規(guī)化的人事標(biāo)準(zhǔn)管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，穩(wěn)定司法專職社工人才隊(duì)伍，吸引高素質(zhì)人才從事司法社會(huì)工作，選擇政府購(gòu)買服務(wù)具有可行性，比如像“上海模式”的實(shí)踐，但該經(jīng)驗(yàn)有較強(qiáng)的地方特點(diǎn)，很難在全國(guó)比照復(fù)制推廣。對(duì)于全國(guó)的大部分地方而言，建議政府可以出臺(tái)政策，組織符合相關(guān)要求和工作條件的司法社工，通過過渡考試或考核的方式納入事業(yè)編制管理范圍，將這支隊(duì)伍正規(guī)化。當(dāng)然，這條路徑需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌司法領(lǐng)域相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和完善，以及全國(guó)事業(yè)單位改革的大局中來(lái)通盤考慮。