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    大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的特點(diǎn)分析與現(xiàn)狀初探

    2018-10-16 02:59張麗巖馬健
    環(huán)球市場信息導(dǎo)報 2018年29期
    關(guān)鍵詞:政府信息

    張麗巖 馬健

    在當(dāng)今信息爆炸時代,數(shù)據(jù)已成為政府掌握的核心資產(chǎn),如果政府?dāng)?shù)據(jù)獨(dú)立封閉,則不能將其潛力轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H效益,而只有將數(shù)據(jù)對外開放,通過與信息開發(fā)利用者、信息技術(shù)、信息制度等信息生態(tài)要素互動,才能構(gòu)建良好的政府形態(tài)。本文從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的屬性和特點(diǎn)入手,結(jié)合實際情況,從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本概念、屬性與特點(diǎn)分析、現(xiàn)狀分析、存在的主要問題分析,采用文獻(xiàn)研究法、比較分析法、多學(xué)科研究法等方法,分析了了滿足政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全要求的數(shù)據(jù)屬性與特點(diǎn),對促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、保障數(shù)據(jù)安全具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多重價值和重大意義。

    1.引子

    數(shù)據(jù)是一種極具價值的資源,是政育掌握的核心資產(chǎn)之一。長期以來,數(shù)據(jù)是政府治理國家的有效工具,政府已經(jīng)逐漸成為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與擁有者。大數(shù)據(jù)時代,政府?dāng)?shù)據(jù)爆炸式增長,信息不對稱日益加劇,格局也發(fā)生了根本改變,同時,公眾的數(shù)據(jù)使用意識和使用能力較大提升。另一方面,數(shù)據(jù)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾纳a(chǎn)資料,政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求日益增強(qiáng)。2016年12月,國務(wù)院通過了《“十三五”國家信息化規(guī)劃》,提出了要打破各種信息壁壘和孤島,推動信息跨部門,跨層級共享作用[1-21。但是,數(shù)據(jù)開放和共享還不到位,保障政策和措施亟需完善。

    2.數(shù)據(jù)價值

    數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源,政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代一項具有創(chuàng)新性的治理變革和巨大生產(chǎn)力,具有政治、社會、經(jīng)濟(jì)等多重價值與重大意義[3-4]。

    2.1 政治價值

    具體而言,有三方面作用:①政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于加決透明政府、開放政府的建設(shè)進(jìn)程,積極提升政府公信力;②促進(jìn)政府體制改革,實現(xiàn)政府的公共服務(wù)化轉(zhuǎn)變;③推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放,有助于提升國家的腐敗防治水平,數(shù)據(jù)開放是國家治理腐敗的重要利器。

    2.2 經(jīng)濟(jì)價值

    大數(shù)據(jù)時代的來臨,促使數(shù)據(jù)不僅是重要的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新資源,也成為國家的戰(zhàn)略資源。從這個意義上說,政府?dāng)?shù)據(jù)開放對經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展具有兩大意義:一是營造創(chuàng)新創(chuàng)造的社會氛圍和條件,激發(fā)社會群眾創(chuàng)新的活力。二是直接促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

    2.3 社會價值

    一是提升社會公共服務(wù)能力和社會服務(wù)效率。實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放,能夠推動政府信息之間的鏈接與共享以及政府部門縱橫關(guān)系的協(xié)同,進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)效率.降低運(yùn)營成本。二是有助于政府充分掌握社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律,及時獲取社會事件之間的內(nèi)在聯(lián)系,為國家決策、問題處置提供科學(xué)依據(jù),提升社會治理的精準(zhǔn)程度。三是有效防范社會風(fēng)險的發(fā)生。利用大數(shù)據(jù)的開放與跟蹤研判,構(gòu)建快速有效的社會應(yīng)急策略,降低社會風(fēng)險程度。

    3.政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的相關(guān)概念

    3.1 數(shù)據(jù)與信息

    數(shù)據(jù)常用于計算機(jī)領(lǐng)域,是通過感覺器官或觀測儀器所獲得的客觀事物運(yùn)動狀態(tài),進(jìn)而所形成文本、圖像等形式的一種反映。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對象是數(shù)據(jù),意味著開放的數(shù)據(jù)是底層最原始的記錄,未被加工解釋過的[5-6]。

    信息是經(jīng)過加工,具有關(guān)聯(lián)關(guān)系和一定意義的、能夠存儲和處理,可以通過語言、文字和圖表交流和展示的數(shù)據(jù)。信息是人類用以認(rèn)識和改造世界,創(chuàng)建一切宇宙萬物的最基本單位。

    數(shù)據(jù)和信息相互交織,之間存在著一定的必然聯(lián)系:信息來源于數(shù)據(jù),是被加工處理、在一定高度進(jìn)行抽象的有意義數(shù)據(jù)。

    3.2 數(shù)據(jù)開放與信息公開

    (1)信息是被解讀過的,數(shù)據(jù)是原始、可再利用的。通常來說,信息是被人為解讀和加工處理的數(shù)據(jù),具有一定的含義。政府信息是法律術(shù)語,由相關(guān)法律條款來明確定義。

    數(shù)據(jù)是信息的載體和來源,一般是原始和未被處理的。數(shù)據(jù)不僅指傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),還包括音視頻等海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)是一個技術(shù)詞匯,可進(jìn)一步分析處理、挖掘其內(nèi)在隱藏的價值[5]。

    (2)公開通常是單向的,許多信息一經(jīng)公開便再無下文,這使得政府信息未能發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟(jì)社會價值。

    數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)主動性,指政府利用信息平臺主動提供原始數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)一般是機(jī)器可讀、無需授權(quán)和可利用的。因此,數(shù)據(jù)開放核心是挖掘具有價值的信息。

    (3)信息公開是前提和基礎(chǔ),對應(yīng)的是公眾的知情權(quán)。政府信息公開程度通常與政府透明度密切相關(guān)。

    數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)是數(shù)據(jù)應(yīng)用,知情權(quán)只是前提。數(shù)據(jù)通常考慮的是公眾參與權(quán),更關(guān)注的是數(shù)據(jù)的利用效率。政府?dāng)?shù)據(jù)開放力度通常與社會民主程度和國家創(chuàng)新能力相關(guān)。

    3.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開兩者相互聯(lián)系,但又有所區(qū)別,其側(cè)重點(diǎn)不一樣[3-5]。

    (1)開放程度方面:“數(shù)據(jù)”和“信息”的開放程度不同,傳統(tǒng)“政府信息公開”側(cè)重于信息層面,公開的多數(shù)是信息文件或經(jīng)過分析處理后的統(tǒng)計數(shù)據(jù);而“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”是高一層次的開放,將信息公開推進(jìn)到了數(shù)據(jù)層。因此,政府“信息公開”不完全等同于政府“數(shù)據(jù)開放”。

    (2)開放目的方面:“政府信息公開”目標(biāo)是保證工作知情權(quán),提高政府透明度,核心是“知”;而“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的目標(biāo)是政府?dāng)?shù)據(jù)的利用,提高數(shù)據(jù)的利用率,發(fā)揮其價值,核心在“用”。簡而言之,“政府信息公開”是一種責(zé)任,“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”是一項服務(wù)。

    (3)實施過程方面:“政府信息公開”是政府層面上的,一旦公開即已完成目標(biāo); “政府?dāng)?shù)據(jù)開放”不僅關(guān)注政府層面,還關(guān)注使用者層面以及之間的互動,其目的是數(shù)據(jù)得到充分利用并產(chǎn)生最大價值。

    綜上所述,開放政府?dāng)?shù)據(jù)是政府信息公開在大數(shù)據(jù)日扦弋的深入發(fā)展。政府信息公開是前提與基礎(chǔ),政府?dāng)?shù)據(jù)開放是發(fā)展與躍進(jìn),兩者之間存在銜接與遞進(jìn)的關(guān)系。

    3.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息資源利用

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放與過去常用的“政府信息資源再利用”存在一定差異。

    政府信息資源利用是有限度的,通常需要政府的授權(quán)與許可,而政府?dāng)?shù)據(jù)開放在權(quán)限范圍內(nèi)是免于授權(quán)的?!罢畔①Y源再利用”針對的對象是“信息”,而不是“數(shù)據(jù)”。

    以上相關(guān)概念之間關(guān)系的辨析參見圖3.3,從左至右表示“開放目的”,從“知情”提升到“利用”,從下至上表示“開放層面”,從“信息層”深入到“數(shù)據(jù)層”。由圖可知,傳統(tǒng)“政府信息公開”側(cè)重信息層面上的公開;“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”側(cè)重數(shù)據(jù)層面上開放。 “政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布”在一定程度上涉及數(shù)據(jù)層,但其主要目的還是保證公眾知情權(quán);“政府信息資源增值利用”其目的雖在于利用,但其利用過程仍是有限制的,其利用的資源是經(jīng)過加工處理的。

    4.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的屬性和特點(diǎn)

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放是近年來政府信息化領(lǐng)域的研究重點(diǎn),作為一種公共產(chǎn)出形式,其目的是為公眾提供更便利的信息服務(wù),是一種公共服務(wù)實踐。

    4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的固有屬性

    (1)海量性。政府各個部門在履行各自職責(zé)過程中產(chǎn)生、收集和保存了海量與公眾生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù),成為社會最大的數(shù)據(jù)保有者,因此在權(quán)限范圍內(nèi)、有關(guān)國家機(jī)密、法律限制的數(shù)據(jù)之外,開放的數(shù)據(jù)量是巨大的、海量的。

    (2)開放性。數(shù)據(jù)的流動性決定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要對外開放才能完成流通環(huán)節(jié)。開放性不意味著簡單地將政府?dāng)?shù)據(jù)隨意開放,更重要的目的是通過數(shù)據(jù)的開放來產(chǎn)生更多的公共價值。

    (3)存儲性。政府信息具有時效性,制約著公共決策的客觀效果,而數(shù)據(jù)的存儲性避免了這樣的缺陷,保證了大數(shù)據(jù)時代下海量數(shù)據(jù)資源的安全性與穩(wěn)定性。

    4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特有屬性

    (1)公共性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體是政府部門,政府的數(shù)據(jù)開放必然具有公共性。但是,政府對于除自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)之外的數(shù)據(jù)只是擁有者而非所有者,因此,大數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大社會價值的同時也帶來了巨大的挑戰(zhàn)——即個人隱私信息的保護(hù)。政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的過程中,必須對個人隱私等敏感信息進(jìn)行脫敏處理,然后才能對外開放。

    (2)強(qiáng)制性。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都是在保證立法的基礎(chǔ)下推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的,因此,政府?dāng)?shù)據(jù)開放在使用時都要受到法律強(qiáng)制性的約束。

    (3)服務(wù)性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放從本質(zhì)上來說,是政府為提升公共政策透明度所實施的一種服務(wù),增加社會公眾的公共福利。

    (4)互動性。信息公開為單向的,而數(shù)據(jù)開放則是互動流通的,它強(qiáng)調(diào)的是主動向公眾提供數(shù)據(jù),當(dāng)公眾獲取和分析數(shù)據(jù)后,進(jìn)一步監(jiān)督政府決策并積極反饋給相關(guān)數(shù)據(jù)部門,促進(jìn)政府與公眾之間良性互動發(fā)展。

    (5)自由與平等性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一種新的趨勢,任何人都可以免費(fèi)、無需授權(quán)、自由地獲取、使用政府開放的數(shù)據(jù),并且可以再利用與重新分配這些數(shù)據(jù)。

    4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特點(diǎn)

    4.3.1 聚焦民生,關(guān)注用戶需求

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要目的是服務(wù)于大眾,滿足公眾的需求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放能有效提升政府公共服務(wù)能力和水平,促進(jìn)萬眾創(chuàng)新,創(chuàng)造出有助于公眾適應(yīng)信息日扦吃的更便捷的實用工具和新產(chǎn)品。因此,實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容也大多集中圍繞在民生需求方面,聚焦民生議題。

    4.3.2 統(tǒng)一門戶,開放政府?dāng)?shù)據(jù)集

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心是建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶,其應(yīng)該是專業(yè)、統(tǒng)一和免費(fèi)的,更方便地為公眾提供服務(wù)。

    4.3.3 精細(xì)維度,促進(jìn)政民互動

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放最突出的特點(diǎn)就是開放的精細(xì)化與互動性。開放的內(nèi)容不再是籠統(tǒng)的信息,而是更加精細(xì)、準(zhǔn)確的原始數(shù)據(jù)。同時,政府需要積極了解公眾對數(shù)據(jù)分析、整理后的反饋意見,及附做出相應(yīng)的回復(fù)與調(diào)整,形成了良好的政民互動循環(huán)。

    4.3.4 完整性

    大數(shù)據(jù)最主要的特點(diǎn)之一就是全體性,即去收集和分析更多的數(shù)據(jù)。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共性要求其必須進(jìn)行脫敏處理,因此,政府在除了涉及國家安全、個人隱私信息等條件之外,應(yīng)該將政府的所有數(shù)據(jù)都進(jìn)行開放。

    4.3.5 可理解性

    目前,大部分開放的數(shù)據(jù)屬于政府的管理層面,專業(yè)性較強(qiáng)。未來政府應(yīng)盡量開放易于使用和理解的數(shù)據(jù),降低解讀成本。

    5.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀

    英、美等國的數(shù)據(jù)開放程度較高,與之相比,我國政府的數(shù)據(jù)開放程度相對落后,利用水平也不高。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放也已邁出了堅實步伐。

    2013年9月,“國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫”(網(wǎng)址:http://data.stats.gov.cn/)上線,提供海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù),目前保有數(shù)據(jù)近600萬筆。同時,北京、上海等城市相繼開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。上海建設(shè)了“上海政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”,提供212項數(shù)據(jù),主要包括交通、教育、金融、衛(wèi)生、娛樂、安全等領(lǐng)域。蘇州建設(shè)了“蘇州市統(tǒng)計調(diào)查公眾網(wǎng)(網(wǎng)址:http://www.sztjj.gov.cn/)”,提供了政府信息公開的功能;目前,蘇州暫沒有系統(tǒng)地開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

    在法規(guī)政策方面,全國層面上我國還未 出臺政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)法律政策,目前,還仍在施行《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007年)。值得關(guān)注的是2015年8月,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》,其中重點(diǎn)提出我國要在2018年之前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺,國家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要性。2017年,江蘇省政府辦公廳5月7日發(fā)布今年全省政務(wù)公開工作要點(diǎn)的通知,將數(shù)據(jù)開放細(xì)化至各個層面。

    政府?dāng)?shù)據(jù)開放貫穿始終的是數(shù)據(jù)的收集、整合、發(fā)布和再利用等一系列過程,最終的目的是使政府?dāng)?shù)據(jù)資源能夠得到充分的發(fā)揮和利用。由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)正處于探索起步階段,因此在現(xiàn)有地方各自建設(shè)的數(shù)據(jù)開放平臺的基礎(chǔ)上仍有很大的進(jìn)步空間,從國家層面建立統(tǒng)一高效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺是一大趨勢,同時,加強(qiáng)用戶互動是政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)和運(yùn)行中最核心、最關(guān)鍵的部分,值得各地集中加強(qiáng)建設(shè)。

    參考文獻(xiàn)

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