全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效評(píng)價(jià)及對(duì)策分析

張正堯 呂永輝 楊照

摘要：中國(guó)脫貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的根本之策，為全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效，結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院扶貧辦相關(guān)數(shù)據(jù)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，并對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧成效進(jìn)行定量分析。結(jié)果表明，當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進(jìn)展，扶貧成效不斷顯現(xiàn)，幫扶措施更加合理，但資金的使用效率逐年下降。為確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得更大進(jìn)展，從挖掘增收新業(yè)態(tài)、培育帶動(dòng)新主體、構(gòu)建穩(wěn)定新機(jī)制三個(gè)方面提出了脫貧攻堅(jiān)的下一步工作重點(diǎn)和對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；成效評(píng)價(jià)；農(nóng)業(yè)；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）17-0126-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.17.032 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： The poverty alleviation in China has entered a stage of storming fortifications， the fundamental way to achieve it is the development of industries. To evaluate the poverty alleviation effectiveness of agricultural industry comprehensively and systematically， an evaluating index mode for the poverty alleviation of agricultural industry was established based on the related data from National Bureau of Statistics and State Council's Poverty Alleviation Office， and a quantitative analysis was made on the effectiveness of industrial poverty alleviation. The results showed that great progress have been made in the present anti-poverty of agricultural industry， the effects of poverty alleviation were constantly emerging and support measures were more reasonable， while the use efficiency of funds decreased year by year. To ensure more progress in the poverty alleviation of agricultural industry， the future work focus and some suggestions for the poverty alleviation were proposed from exploring new formats to increase income， cultivating and stimulating new main bodies， and building a new stable mechanism.

Key words： poverty alleviation through industrial development； effectiveness evaluation； agriculture； suggestion

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，是脫貧的主要依托[1]。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種內(nèi)生發(fā)展機(jī)制[2]，目的在于促進(jìn)貧困戶與貧困區(qū)域協(xié)同發(fā)展，根植發(fā)展基因，激活發(fā)展動(dòng)力，阻斷貧困發(fā)生的動(dòng)因，是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以貧困戶增收為目的，以資源稟賦為基礎(chǔ)，以扶持政策為保障，是促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加貧困戶收入的有效途徑，是扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院把扶貧開(kāi)發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作[3]。2015年，中央召開(kāi)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，明確提出通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)到2020年3 000萬(wàn)以上貧困人口脫貧[4]。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧取得了顯著成效。但目前，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實(shí)情況和工作成效大都為定性的、案例式的，缺少定量分析，科學(xué)評(píng)價(jià)的可比性較差，對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧政策制定和確定工作推進(jìn)重點(diǎn)方向的參考性不強(qiáng)。針對(duì)這一問(wèn)題，按照中央“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的要求，可以將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)分解為三個(gè)維度，即扶貧成效、幫扶措施合理性和扶貧效率。

1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效指標(biāo)評(píng)價(jià)模型

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算公式為：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)=扶貧成效×權(quán)重+幫扶措施合理性×權(quán)重+資金使用效率×權(quán)重。

1.1 扶貧成效

扶貧成效最終結(jié)果體現(xiàn)為貧困戶人均純收入增長(zhǎng)、貧困人口減少和貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，采用貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入、貧困發(fā)生率下降值、地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值反映扶貧成效。計(jì)算公式為：

扶貧成效=（貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入/基準(zhǔn)值×權(quán)重）+（地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值/基準(zhǔn)值×權(quán)重）+[（當(dāng)年貧困發(fā)生率-基準(zhǔn)年貧困發(fā)生率）/基準(zhǔn)值×權(quán)重]

1.2 幫扶措施合理性

新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵[5]。貧困戶在市場(chǎng)開(kāi)拓、技術(shù)應(yīng)用等方面處于弱勢(shì)地位，需要發(fā)揮農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用。扶貧資金是產(chǎn)業(yè)扶貧工作有序開(kāi)展的重要保障，人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入主要反映產(chǎn)業(yè)扶貧資金對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)支持力度。因此，采用新型經(jīng)營(yíng)主體覆蓋度和貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金來(lái)反映幫扶措施的合理性。計(jì)算公式為：

幫扶措施合理性=（新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口覆蓋度/基準(zhǔn)值）×權(quán)重+（貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧投入資金/基準(zhǔn)值）×權(quán)重

其中，新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口覆蓋度=參與新型經(jīng)營(yíng)主體的建檔立卡貧困人口/建檔立卡貧困人口總數(shù)；貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入=農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入/建檔立卡貧困人口總數(shù)。

1.3 資金使用效率

產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率最終體現(xiàn)為在相等的扶貧資金投入下，建檔立卡貧困人口脫貧人數(shù)以及貧困人口增收程度。因此，采用脫貧效率和增收效率來(lái)反映資金使用效率。計(jì)算公式為：

資金使用效率=（脫貧效率/基準(zhǔn)值）×權(quán)重+（增收效率/基準(zhǔn)值）×權(quán)重

其中，脫貧效率=當(dāng)年脫貧人口/當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入；增收效率=（當(dāng)年貧困人口增收×建檔立卡貧困人口）/當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入（每名貧困人口每增收1元需要投入的資金數(shù)）。各權(quán)重可采用專(zhuān)家打分方式確定?；鶞?zhǔn)值既可縱向選擇某一年作為基準(zhǔn)點(diǎn)，也可橫向選取平均值作為基準(zhǔn)點(diǎn)。

2 全國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧成效評(píng)價(jià)分析

結(jié)合上述評(píng)價(jià)模型，以2014年為基準(zhǔn)年（產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指數(shù)為100），對(duì)2016年產(chǎn)業(yè)扶貧成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)專(zhuān)家打分的方式，賦予各指標(biāo)權(quán)重（表1），計(jì)算得出，2015年產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指數(shù)為122.9，2016年為151.0。其中，扶貧成效指數(shù)分別為151.7、194.2，幫扶措施合理性指數(shù)分別為117.6、189.4；資金使用效率指數(shù)分別為89.8、54.8。

從評(píng)價(jià)指數(shù)看，產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進(jìn)展。扶貧成效不斷顯現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入逐年提升，但收入增速逐年下降，由12.7%下降至10.4%；全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值穩(wěn)步提升，增速由2.4%提高到4.6%；貧困發(fā)生率穩(wěn)定下降，每年均保持在1.2個(gè)百分點(diǎn)以上。幫扶措施更加合理，參與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的貧困戶比例不斷提高，特別是2016年，農(nóng)業(yè)部等9部委聯(lián)合印發(fā)了貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見(jiàn)，明確提出了要發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，進(jìn)一步激發(fā)了貧困戶參與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)在動(dòng)力[6]，參與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的貧困戶比例增速由2015年的0.1個(gè)百分點(diǎn)上升至2.3個(gè)百分點(diǎn)；人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入大幅增長(zhǎng)，由2014年的530元，提升至2016年的1 596元，增長(zhǎng)了2倍。由于扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨期，產(chǎn)業(yè)扶貧難度不斷加大，資金的使用效率逐年下降。2014—2016年，全國(guó)脫貧人口分別為1 232萬(wàn)、1 442萬(wàn)、1 240萬(wàn)人，但產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入從2014年的372億元增長(zhǎng)至2016年的692億元。

3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作重點(diǎn)

當(dāng)前中國(guó)脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入沖刺期，現(xiàn)有貧困大多集中在深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)多是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱[7]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困程度更深，脫貧成本更高。目前中國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率逐年下降，尤其是在未來(lái)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政支出繼續(xù)縮緊的趨勢(shì)下，進(jìn)一步依靠大幅增加扶貧資金投入來(lái)拉動(dòng)貧困戶增收脫貧已不現(xiàn)實(shí)，需要更加注重發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，利用政策引領(lǐng)，發(fā)揮龍頭企業(yè)、社會(huì)組織的作用，帶動(dòng)貧困戶增收脫貧。需要分類(lèi)施策，要充分利用消費(fèi)升級(jí)、科技創(chuàng)新和制度改革等方面的新動(dòng)能，在貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新主體，構(gòu)建金融和資產(chǎn)收益等領(lǐng)域的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶收入的增長(zhǎng)，確保依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶增收的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.1 挖掘增收新業(yè)態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)思維模式的影響，貧困戶習(xí)慣于種養(yǎng)一些傳統(tǒng)品種，以量取勝的產(chǎn)業(yè)思維方式難以根本轉(zhuǎn)變。目前，中國(guó)正在經(jīng)歷史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及與之相伴的中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模也將不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在明顯升級(jí)，對(duì)高品質(zhì)、特色農(nóng)產(chǎn)品、加工食品的需求不斷提升。而且除了關(guān)心吃得安全、優(yōu)質(zhì)、健康之外，消費(fèi)者也愿意花更多時(shí)間和金錢(qián)到鄉(xiāng)村享受美好風(fēng)光和環(huán)境，農(nóng)業(yè)的多功能性需求被激發(fā)出來(lái)。這就使貧困地區(qū)的特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工和休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有了很大的發(fā)展空間，貧困地區(qū)完全有機(jī)會(huì)發(fā)揮綠水青山方面的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，拓展貧困農(nóng)戶的增收途徑。

3.2 培育帶動(dòng)新主體

貧困農(nóng)戶往往處于分散小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，不掌握市場(chǎng)定價(jià)權(quán)，不掌握加工和品牌增值能力，所以以往“大水漫灌式”扶貧對(duì)于貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)效果并不明顯，政府通過(guò)各類(lèi)政策支持，將產(chǎn)業(yè)扶貧資金直接投入給貧困戶，所產(chǎn)生的效益不高。由于新型經(jīng)營(yíng)主體自身具有比貧困戶更先進(jìn)的生產(chǎn)措施和管理經(jīng)營(yíng)理念，在貧困戶與新型經(jīng)營(yíng)主體建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的前提下，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入給新型經(jīng)營(yíng)主體所產(chǎn)生的效益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貧困戶自身經(jīng)營(yíng)，且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。地方政府通過(guò)出臺(tái)更加優(yōu)惠的扶持政策，支持引進(jìn)適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)實(shí)際、帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，引導(dǎo)帶動(dòng)主體與貧困戶通過(guò)簽訂購(gòu)銷(xiāo)合同、扶貧資金入股等建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶共同發(fā)展。

3.3 構(gòu)建穩(wěn)定新機(jī)制

一是喚醒農(nóng)村“沉睡的資源”。通過(guò)將財(cái)政扶貧資金、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分農(nóng)村集體資產(chǎn)等量化作為貧困農(nóng)戶在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的股份，使貧困農(nóng)戶享受分紅、就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品回購(gòu)等多種收益。二是注入現(xiàn)代金融資本。通過(guò)搭建“政、銀、保、企、農(nóng)”多方合作平臺(tái)，發(fā)揮金融對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿作用，解決銀行有效放貸和貧困農(nóng)戶有效需求問(wèn)題。三是優(yōu)化資源組合。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)引導(dǎo)貧困地區(qū)依據(jù)自身資源稟賦條件，挖掘符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮貧困地區(qū)山青水綠的優(yōu)勢(shì)，做到綠色資源與綠色產(chǎn)品的融合。

4 對(duì)策建議

1）做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，全面實(shí)施“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。以貧困村為單元，因地制宜精選資源環(huán)境匹配、市場(chǎng)潛力大、貧困人口潛在參與度高的特色水果、優(yōu)質(zhì)蔬菜、特色養(yǎng)殖、中草藥、高山茶葉、經(jīng)濟(jì)林果等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，整體規(guī)劃、連片開(kāi)發(fā)，依托龍頭主體引領(lǐng)、新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)，組織貧困農(nóng)戶整體營(yíng)造特色產(chǎn)業(yè)。

2）有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈條、促進(jìn)融合，為貧困農(nóng)戶增收提升行業(yè)空間。支持有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力或品牌影響力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在貧困地區(qū)布局加工工廠，引導(dǎo)其在條件適宜的貧困村鎮(zhèn)優(yōu)先建設(shè)原料基地。吸引龍頭企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等在貧困地區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)研發(fā)、引進(jìn)、示范和推廣，帶動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全鏈條增值。鼓勵(lì)有條件的新型經(jīng)營(yíng)主體，有序利用貧困地區(qū)自然環(huán)境優(yōu)良、文化底蘊(yùn)深厚、民俗特色突出的優(yōu)勢(shì)，拓展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與休閑旅游、教育文化、健康養(yǎng)生等深度融合。

3）積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，因地制宜總結(jié)推廣利益聯(lián)結(jié)模式，為貧困農(nóng)戶增收打造利益分享合理格局。綜合采用直接補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、定向委托、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式扶持貧困地區(qū)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。加大面向貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政、稅收、金融、土地、水電等方面優(yōu)惠政策落實(shí)情況的督查考核力度，確保有關(guān)政策有效落地。支持貧困地區(qū)新型經(jīng)營(yíng)主體因地制宜采取土地托管、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作等方式，與貧困村、貧困農(nóng)戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體采取訂單幫扶模式對(duì)貧困農(nóng)戶開(kāi)展定向幫扶。鼓勵(lì)將新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困農(nóng)戶數(shù)量和成效作為相關(guān)財(cái)政支農(nóng)資金和項(xiàng)目審批、驗(yàn)收的重要參考依據(jù)。

4）發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，探索多層次保險(xiǎn)產(chǎn)品，試點(diǎn)互助合作保險(xiǎn)，為貧困農(nóng)戶增收提供重要保障。鼓勵(lì)貧困地區(qū)建立政府相關(guān)部門(mén)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。中央財(cái)政可考慮通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，支持省級(jí)或地市政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)發(fā)符合貧困地區(qū)特色的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)探索“基本險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”的多層次保險(xiǎn)產(chǎn)品。支持有條件的貧困地區(qū)通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等方式，積極試點(diǎn)符合實(shí)際的互助合作保險(xiǎn)模式。

5）加強(qiáng)貧困人口、致富帶頭人等農(nóng)業(yè)人員專(zhuān)題技能培訓(xùn)，為貧困農(nóng)戶增收提供智力支持。根據(jù)貧困農(nóng)戶家庭勞動(dòng)者成員的就業(yè)情況，分類(lèi)施策、精準(zhǔn)服務(wù)。重點(diǎn)面向有意愿、未就業(yè)的貧困勞動(dòng)者，加強(qiáng)就業(yè)企業(yè)定向培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化致富帶頭人培訓(xùn)，將農(nóng)業(yè)實(shí)用科技培訓(xùn)與當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)，圍繞當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)及市場(chǎng)信息等開(kāi)展教育培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)用性。

參考文獻(xiàn)：

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