構(gòu)建產(chǎn)能治理新模式 打通去產(chǎn)能制度梗阻

周健奇

7月31日的中央政治局會(huì)議明確提出，要“打通去產(chǎn)能的制度梗阻”，旨在做好減法，堅(jiān)決出清“僵尸產(chǎn)能”，做好增量，滿足、引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)。“十三五”以來(lái)，大幅度的產(chǎn)能壓減取得明顯成效，鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的利潤(rùn)在較短時(shí)間內(nèi)大幅回升。但由于去產(chǎn)能的大前提是嚴(yán)控總量，推進(jìn)的方式主要是分年度將任務(wù)指標(biāo)分解到各地方，因此也存在“高效難進(jìn)、低效難退”的兩難問題。一些能夠補(bǔ)齊行業(yè)短板的項(xiàng)目、有助于行業(yè)實(shí)現(xiàn)高端突破的項(xiàng)目，在過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能總量控制的政策環(huán)境下難以落地，同時(shí)，一些迫切需要退出的無(wú)效產(chǎn)能卻由于種種原因至今無(wú)法退出。問題的根源在于產(chǎn)能“進(jìn)高效、退低效”存在制度性障礙。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府調(diào)控產(chǎn)能的重點(diǎn)也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量。因此，打通去產(chǎn)能的制度梗阻尤為重要。

去產(chǎn)能的制度梗阻

一是缺少鼓勵(lì)先進(jìn)的激勵(lì)政策。例如，鋼鐵行業(yè)計(jì)劃壓減強(qiáng)調(diào)總量控制，主要以高爐容積判斷產(chǎn)能先進(jìn)與否，對(duì)中高端或高尖端專用鋼材的產(chǎn)能，沒有明確支持或傾向性政策，形不成優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的政策引導(dǎo)。在“去產(chǎn)能”實(shí)際工作中，國(guó)有鋼鐵企業(yè)的特鋼產(chǎn)能往往不在壓減范疇，而大量民營(yíng)企業(yè)又缺少差異化發(fā)展的支持和引導(dǎo)。事實(shí)上，引導(dǎo)鋼鐵等制造行業(yè)民營(yíng)企業(yè)走差異化發(fā)展道路，是優(yōu)化我國(guó)制造業(yè)結(jié)構(gòu)的一條有效可行的現(xiàn)實(shí)路徑。

二是缺少退出低效的保障機(jī)制。低效產(chǎn)能的退出涉及人和債兩大難點(diǎn)，目前看，人往何處去的問題相對(duì)容易一些。民企的人員流動(dòng)性強(qiáng)、國(guó)企的人員配置空間大。而且，此輪需安置人員的綜合素質(zhì)、當(dāng)前市場(chǎng)可選擇的空間，與以前相比都有較大提升，再加上地方政府的合作支持，退出產(chǎn)能的人員安置并沒有出現(xiàn)較大影響。債的問題就沒那么簡(jiǎn)單了，涉及銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、退出產(chǎn)能債務(wù)主體劃分、國(guó)有資產(chǎn)保值增值等一系列敏感問題。債轉(zhuǎn)股是目前緩解企業(yè)債務(wù)壓力的一個(gè)主要辦法，雖然可以降低企業(yè)大集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率，卻解決不了低效產(chǎn)能的債務(wù)難題。

三是缺少公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)能規(guī)模大、大氣污染防治任務(wù)重的地區(qū)，鋼鐵產(chǎn)能壓減量就大，煤炭產(chǎn)能不分類型，都要承擔(dān)壓產(chǎn)、限產(chǎn)任務(wù)。這就造成地區(qū)間的產(chǎn)能差異，存在相對(duì)先進(jìn)產(chǎn)能為落后產(chǎn)能讓出市場(chǎng)空間的情況。建立市場(chǎng)化、法治化的產(chǎn)能機(jī)制去產(chǎn)能的制度梗阻很有代表性，反映出當(dāng)前的宏觀治理模式還無(wú)法與新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)。產(chǎn)能治理是政府的一項(xiàng)長(zhǎng)期職能，涵蓋了工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、金融服務(wù)實(shí)體、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、節(jié)能減排、百姓就業(yè)等多領(lǐng)域問題。政府可將打通去產(chǎn)能的制度梗阻作為突破口，通過(guò)構(gòu)建新時(shí)期產(chǎn)能治理模式，做好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“減法”和“加法”，本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)化、法治化的產(chǎn)能治理，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

一是建立產(chǎn)能評(píng)價(jià)的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)產(chǎn)能先進(jìn)性的首選依據(jù)。單一標(biāo)準(zhǔn)只能評(píng)價(jià)產(chǎn)能的某項(xiàng)特性，評(píng)價(jià)產(chǎn)能的綜合特性需要一個(gè)包括生產(chǎn)、質(zhì)量、 環(huán)境、安全、稅收、用工等方面的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。主要作用在于：實(shí)現(xiàn)多標(biāo)準(zhǔn)互證，杜絕信息造假和權(quán)力尋租 ；精準(zhǔn)定位低效產(chǎn)能 ，降低傳統(tǒng)的人工監(jiān)管成本；強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性、公平性和相對(duì)穩(wěn)定性，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和法治化監(jiān)管；發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)能優(yōu)化的引導(dǎo)作用，清晰政府的產(chǎn)能治理邊界。六大標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)已有，只是分別由不同的政府部門或機(jī)構(gòu)監(jiān)管，沒有集成在一起用于產(chǎn)能評(píng)價(jià)。以綜合標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)產(chǎn)能需要切實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革。建議整合相關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)資源，建立集產(chǎn)能綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和產(chǎn)能監(jiān)管信息于一體的產(chǎn)能信息大系統(tǒng)，為產(chǎn)能治理提供技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)。

二是形成立體式、多元化、實(shí)時(shí)性的產(chǎn)能監(jiān)管新方式。目前的去產(chǎn)能”監(jiān)管具有現(xiàn)代與傳統(tǒng)相結(jié)合的特點(diǎn)。一方面是先進(jìn)的污染物排放信息化監(jiān)管，另一方面是重點(diǎn)地區(qū)的常態(tài)化人工監(jiān)管。兩種監(jiān)管相結(jié)合，能夠?qū)β浜螽a(chǎn)能、違規(guī)產(chǎn)能形成強(qiáng)威懾力，但也有漏洞。比如，信息化監(jiān)管還沒有做到時(shí)間全覆蓋、部門全打通，人工監(jiān)管存在主觀意識(shí)較重、干擾企業(yè)日常生產(chǎn)的不足，且具有權(quán)力尋租的空間。新時(shí)期產(chǎn)能治理模式下的監(jiān)管應(yīng)具有立體式、多元化、實(shí)時(shí)性的特點(diǎn)。立體式監(jiān)管是指產(chǎn)能監(jiān)管從企業(yè)自控、省級(jí)嚴(yán)控、國(guó)家監(jiān)控三個(gè)層次著手，從目前的以污染物排放為重點(diǎn)拓展為6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)全面監(jiān)管，形成互為約束的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；多元化監(jiān)管是指企業(yè)、政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、百姓等共同參與到產(chǎn)能治理之中，形成健康的社會(huì)氛圍；實(shí)時(shí)化監(jiān)管是指真正做到各項(xiàng)產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)信息以及舉報(bào)信息的實(shí)時(shí)傳遞、集成和處置。一些達(dá)到超凈排放標(biāo)準(zhǔn)的火電廠的監(jiān)管就具有立體式、多元化、實(shí)時(shí)性的特征，其他行業(yè) 可以借鑒。超凈排放火電廠污染物排放檢測(cè)的信息系統(tǒng)有三套， 分別是電廠所在集團(tuán)的監(jiān)測(cè)系 統(tǒng)、省級(jí)檢測(cè)系統(tǒng)和國(guó)控檢測(cè)系統(tǒng)，三套系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)又互聯(lián)互通，各項(xiàng)信息基本能實(shí)時(shí)傳送。

三是暢通低效產(chǎn)能的退出渠道?！叭ギa(chǎn)能”除了淘汰落后產(chǎn)能、非法產(chǎn)能之外，還要退出缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、長(zhǎng)期虧損的“失血”產(chǎn)能。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是要通過(guò)退出低效來(lái)提高行業(yè)供給的質(zhì)量。明確標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)管都是為了淘汰落后、退出低效。當(dāng)前“去產(chǎn)能”的重點(diǎn)有兩個(gè)，一個(gè)是“地條鋼”產(chǎn)能，另一個(gè)是“僵尸”產(chǎn)能，后者是 典型的低效產(chǎn)能。低效產(chǎn)能的退出難度較大，目前難點(diǎn)聚焦于債務(wù)處置。提及低效產(chǎn)能，人們首先聯(lián)想到的是國(guó)有鋼鐵、煤炭企業(yè)，其實(shí)不然。一些民營(yíng)鋼鐵、煤炭企業(yè)也存在低效難去的問題。低效產(chǎn)能長(zhǎng)期虧損且扭虧無(wú)望，退出是必然之舉。低效產(chǎn)能退出需要 在推進(jìn)債轉(zhuǎn)股的基礎(chǔ)上加大綜合施策力度，建議明確國(guó)有低效資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估原則和銀行不良債務(wù)的處置原則；出臺(tái)低效產(chǎn)能促退的專項(xiàng)政策，建立不良資產(chǎn)處置平臺(tái)。例如，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司集中剝離銀行相關(guān)不良資產(chǎn)，通過(guò)平臺(tái)集中優(yōu)化配置資源；建立產(chǎn)能評(píng)價(jià)的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系，為低效資產(chǎn)的剝離、處置和價(jià)值評(píng)估提供科學(xué)評(píng)價(jià)依據(jù)。

四是強(qiáng)化需求導(dǎo)向。主要包含兩方面含義：一是以需求為導(dǎo)向深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是通過(guò)供給側(cè)的改革與創(chuàng)新加速消費(fèi)升級(jí)。對(duì)于鋼鐵行業(yè)，強(qiáng)化消費(fèi)需求的重點(diǎn)是支持企業(yè)立足下游 制造業(yè)對(duì)中高端、高尖端專用鋼材的市場(chǎng)需求，開展技術(shù)創(chuàng)新，走差異化發(fā)展之路。同時(shí)，提升下游用鋼行業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度，拓展中高端、高尖端專用鋼材的細(xì)分市場(chǎng)空間。對(duì)于煤炭行業(yè)，重點(diǎn)在于優(yōu)化供應(yīng)體系，增強(qiáng)供給側(cè)的煤炭集中加工能力，向下游消費(fèi)企業(yè)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化的潔凈煤。潔凈供應(yīng)不僅可以在消費(fèi)量增長(zhǎng)有限的新市場(chǎng)格局下提升煤炭附加值，還可以降低消費(fèi)企業(yè)的燃煤成本和減排成本。仍以火電廠超凈排放為例，除了設(shè)備、工藝、管理等因素外，燃料煤的標(biāo)準(zhǔn)化也非常關(guān)鍵，直接決定后端排放能否全面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

五是確立企業(yè)標(biāo)桿和區(qū)域試點(diǎn)。鋼鐵行業(yè)可選擇在專用鋼材料制造領(lǐng)域取得中高端技術(shù)突破的企業(yè)作為產(chǎn)能標(biāo)桿，引導(dǎo)行業(yè)瞄準(zhǔn)材料細(xì)分領(lǐng)域走差異化的產(chǎn)能升級(jí)之路。煤炭行業(yè)可選擇智能化開采煤礦以及標(biāo)準(zhǔn)化加工能力強(qiáng)的企業(yè)作為產(chǎn)能標(biāo)桿，助推行業(yè)提升供給質(zhì)量。區(qū)域試點(diǎn)可選擇河北省，針對(duì)河北省去產(chǎn)能和大氣污染防治的實(shí)際情況，先期開展市場(chǎng)化、法治化的產(chǎn)能治理模式改革。建議出臺(tái)專門針對(duì)標(biāo)桿和試點(diǎn)的政策，提升企業(yè)和區(qū)域的產(chǎn)能自治能力。從優(yōu)化國(guó)有資本布局的角度出發(fā)，改革國(guó)有企業(yè)的傳統(tǒng)體制、搞活創(chuàng)新機(jī)制；重點(diǎn)解決標(biāo)桿企業(yè)和試點(diǎn)區(qū)域的“僵尸產(chǎn)能”債務(wù)難題，支持標(biāo)桿企業(yè)和試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)企業(yè)與銀行、政府、第三方企業(yè)合作；支持鋼鐵企業(yè)的中高端、高尖端技術(shù)創(chuàng)新，煤炭企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)煤加工能力提升，形成產(chǎn)能優(yōu)化的示范效應(yīng)。