實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接 深化國家監(jiān)察體制改革

王軍仁

7月31日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。近日，中共中央正式印發(fā)了這一新條例。修訂條例是落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的具體行動，也是踐行“兩個維護(hù)”的必然要求。

2015年頒行的黨紀(jì)處分條例貫徹全面從嚴(yán)治黨要求，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線，對于維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律等發(fā)揮了重要作用。近三年來，習(xí)近平總書記對加強(qiáng)新時代黨的建設(shè)提出了一系列新要求。這些新要求都是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，都需要在條例中貫徹體現(xiàn)，轉(zhuǎn)化為紀(jì)律要求，為推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供堅強(qiáng)紀(jì)律保證。

新條例與原條例相比，新增11條，修改65條，整合2條，從133條增加到142條。其中，總則部分在指導(dǎo)思想中寫入以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)、堅決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容；在總體要求上增加黨組織和黨員牢固樹立“四個意識”的規(guī)定，將實(shí)踐中普遍運(yùn)用的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”充實(shí)到條例中。與此同時，結(jié)合深化國家監(jiān)察體制改革，新修訂的條例總則完善了紀(jì)法銜接條款，而這正是這次條例總則內(nèi)容修改的重點(diǎn)。為深入推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，就必須實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接和法法貫通，而紀(jì)法銜接主要就是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與《中華人民共和國監(jiān)察法》之間的銜接。這次修改是在2015年修改的基礎(chǔ)上，從9月20日，新修訂以下三個方面進(jìn)華書城上架發(fā)售。一步推動了紀(jì)法銜接的實(shí)現(xiàn)：

實(shí)現(xiàn)了概念上的銜接，使紀(jì)法銜接更加科學(xué)

首先，條例與監(jiān)察法規(guī)定的職務(wù)犯罪概念相互銜接。根據(jù)監(jiān)察法第11條的規(guī)定，監(jiān)察委員會應(yīng)依法履行調(diào)查貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)绕叻N職務(wù)犯罪的職責(zé)。這次修改后的條例在第27條規(guī)定，“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分?！睏l例也規(guī)定了七種職務(wù)犯罪行為，照應(yīng)了監(jiān)察法的上述規(guī)定，使黨紀(jì)和國法在職務(wù)犯罪概念上實(shí)現(xiàn)了銜接，這是一種理念上的銜接。其次，條例在重要黨內(nèi)法規(guī)中第一次規(guī)定了“留置”。修改后的條例在第30條規(guī)定，“黨員被依法留置、逮捕的，黨組織應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利。根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理結(jié)果，可以恢復(fù)其黨員權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)及時予以恢復(fù)?！本拖顸h的十九大報告上指出的那樣，這次國家監(jiān)察體制改革主要就是“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！北O(jiān)察法從適用條件到適用程序詳細(xì)地規(guī)定了留置制度，條例對留置的規(guī)定促進(jìn)了紀(jì)法之間的銜接。

最后，有關(guān)政務(wù)處分的規(guī)定進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了條例和監(jiān)察法的銜接。修改后的條例在第33條規(guī)定，“黨員依法受到政務(wù)處分、行政處罰，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分、行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實(shí)后依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理?！蔽覀冎?，政務(wù)處分是監(jiān)察法新增的重要概念和制度，也是針對公職人員的職務(wù)違法行為賦予各級監(jiān)察委員會的一項主要職權(quán)，這一修改在處置方式上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了條例和監(jiān)察法的銜接。

實(shí)現(xiàn)了實(shí)體上的銜接，使紀(jì)法銜接更加順暢

2015年修訂的黨紀(jì)處分條例突出政黨特征、黨紀(jì)特色，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法分開。同時，條例又用第27條、第28條、第29條等3個條文分別規(guī)定了在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接的三種情形，即黨員涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分的重處分；黨員違反刑法但不涉及犯罪的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分；黨員有其他違法行為，影響黨的形象，損害黨、國家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)處分。而實(shí)際上，紀(jì)法銜接在實(shí)體上只應(yīng)包括黨員犯罪與黨紀(jì)的銜接、黨員違法與黨紀(jì)的銜接這兩種情形，舊條例參酌我國現(xiàn)行刑法體制，把違法又分成違反刑法的違法和違反其他法律的違法兩種情形，進(jìn)而規(guī)定了三種情形，這是符合我國現(xiàn)行刑法實(shí)際的。因為我國刑法向來采取犯罪認(rèn)定“既定性又定量”的做法，而不是單純根據(jù)行為類型或性質(zhì)來區(qū)分罪與非罪的界限，同一行為可能既符合刑法規(guī)的行為構(gòu)成要件，也可能同時符合其他行政法律規(guī)定的行為構(gòu)成要件。所以，舊條例如此規(guī)定本無可厚非，但這分別三種情形的規(guī)定卻在實(shí)踐上造成了執(zhí)紀(jì)量紀(jì)的適用難題，即在黨員尚未構(gòu)成犯罪的情況下，存在到底是適用第28條還是適用第29條予以處分的困境；另一方面，第28條與第29條在功能上的沖突也一定程度上造成了紀(jì)律條文的虛置現(xiàn)象。

考慮到上述情況，修改后的條例對第28條、第29條進(jìn)行了整合，規(guī)定“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，或者有其他違法行為，損害黨、國家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分?！边@樣修改不僅從實(shí)踐上解決了執(zhí)紀(jì)量紀(jì)的適用難題，避免紀(jì)律條文虛置現(xiàn)象的發(fā)生，而且從理論上使得紀(jì)法銜接包括違法和犯罪兩種情形，與監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察委員會具有調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪職責(zé)的規(guī)定相協(xié)調(diào)，紀(jì)法銜接在理論上和實(shí)體上都更加順暢。

實(shí)現(xiàn)了程序上的銜接，使紀(jì)法銜接 更加徹底

2015年修訂的黨紀(jì)處分條例在規(guī)定紀(jì)法實(shí)體上銜接的同時，也對紀(jì)法程序上的銜接作了規(guī)定，即第30條規(guī)定“黨員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理?！边@么多年來，我們黨內(nèi)是這樣規(guī)定的，也是這樣做的。但這里在紀(jì)法銜接上容易出現(xiàn)以下兩個漏洞：一是黨員在違法甚至犯罪的情況下，因有關(guān)國家機(jī)關(guān)不知其黨員身份而跳過紀(jì)委，只對其違法犯罪追究法律責(zé)任，而沒有追究其黨紀(jì)責(zé)任；二是因為黨內(nèi)法規(guī)沒有明確規(guī)定有定關(guān)國家機(jī)關(guān)也有移送紀(jì)委追究違法犯罪黨員的黨紀(jì)責(zé)任的義務(wù)，帶來紀(jì)法脫節(jié)，以至于出現(xiàn)黨員被判刑而未作黨紀(jì)處理、黨員帶著黨籍蹲監(jiān)獄的咄咄怪事。為徹底堵塞上述紀(jì)法銜接在程序上的漏洞，修改后的條例在第29條中明確規(guī)定，“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理?！边@在舊條例規(guī)定紀(jì)委應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，明確了紀(jì)委的“先處分”義務(wù)，并且還要求紀(jì)委在作出黨紀(jì)處分之后，還要按照規(guī)定給予政務(wù)處分以后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。

結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條第2款的規(guī)定，“在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)先作出黨紀(jì)處分決定，再移送行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理。執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法立案查處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部案件，應(yīng)當(dāng)向同級黨委、紀(jì)委通報；該干部所在黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中止其相關(guān)黨員權(quán)利；依法受到刑事責(zé)任追究，或者雖不構(gòu)成犯罪但涉嫌違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)委依紀(jì)處理?！备骷壖o(jì)委不但負(fù)有“先處分”的義務(wù)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)也有向同級黨委、紀(jì)委通報黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的義務(wù)。尤其重要的一點(diǎn)是，有關(guān)國家機(jī)關(guān)對違法犯罪的黨員還有應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)委依紀(jì)處理的義務(wù)，結(jié)合紀(jì)委“應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理”的規(guī)定，在執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)和執(zhí)法司法機(jī)關(guān)之間具有了相互移送的義務(wù)，在紀(jì)法銜接的程序上實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)運(yùn)行，這可一舉堵塞上述兩個漏洞，而使得紀(jì)法銜接在程序上更加徹底。