“一帶一路”倡議下中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究

薄文廣，陳璐琳，胡驛

(南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津 300071)

2013年9月7日和10月3日,習(xí)近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)和印尼國會發(fā)表演講時分別提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要合作倡議。至此,中國的“一帶一路”倡議正式提出,并日益成為世界關(guān)注的重點。 在過去3年中,中國的“一帶一路”建設(shè)取得了巨大成就。中國現(xiàn)已與40多個沿線國家和國際組織簽署合作協(xié)議,與30多個沿線國家開展機制化產(chǎn)能合作,與21個沿線國家簽署標(biāo)準(zhǔn)化合作協(xié)議；中國對“一帶一路”沿線國家投資超500億美元,為東道國創(chuàng)造近18萬個就業(yè)崗位；中國發(fā)起成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行,絲路基金等國際組織。2017年5月14～15日在北京舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇上,共計有29國領(lǐng)導(dǎo)人出席了領(lǐng)導(dǎo)人圓桌會議,并簽署了一系列合作協(xié)議,達(dá)成了多項共識。

不容忽視的是，在“一帶一路”倡議推進(jìn)的過程中,中國企業(yè)“走出去”仍然面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)。全球高風(fēng)險國家主要分布在“一帶一路”沿線,大國博弈對沿線國家和地區(qū)參與“一帶一路”的制約是“一帶一路”中最明顯的特征[1]。周方銀從國際、國內(nèi)兩個維度對“一帶一路”建設(shè)過程中的相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行初步分析,國際上存在啟動風(fēng)險、順利啟動但中途出現(xiàn)局部逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險以及投入后回報不匹配、不明顯的風(fēng)險,國內(nèi)存在戰(zhàn)略定位與努力方向方面的問題和風(fēng)險、資源的碎片化、零散化使用,不能發(fā)揮系統(tǒng)性的效果以及“一帶一路”建設(shè)動力的可持續(xù)性問題[2]。王義桅等從國家信譽、企業(yè)信用和個人信任3個層面重點分析了“一帶一路”中的道德風(fēng)險,在應(yīng)對這些潛在風(fēng)險的對策中,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)被認(rèn)為可以起到有效降低風(fēng)險的作用[3]。作為中國“走出去”重要載體之一,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)有效地推動了國際產(chǎn)能和裝備制造合作、推動產(chǎn)業(yè)鏈向外延伸等方面,并且建立了合作共贏開發(fā)利用境外能源資源的有利方式,成為中國投資名片[4]。在研究境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)類型及特征方面,劉佳將其分為了自主品牌創(chuàng)建型、商貿(mào)物流型、資源開發(fā)型、優(yōu)勢產(chǎn)能輸出型以及合作學(xué)習(xí)型[5]。喬慧娟以功能分類把合作區(qū)分成工業(yè)園區(qū)(市場尋求型)、出口加工區(qū)、科技園區(qū)、境外資源開發(fā)合作區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等。她分析出境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)呈5個特點：一是政府扶持下的企業(yè)投資,二是多處于南亞、非洲、東歐等國家,三是主要投資于能源、農(nóng)業(yè)、輕工、冶煉等領(lǐng)域,四是主導(dǎo)企業(yè)大多實力雄厚,五是模式不固定[6]。

但是,不可否認(rèn),合作區(qū)的總體建設(shè)進(jìn)展緩慢,路紅艷指出只有贊比亞中國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和泰中羅勇工業(yè)園等少數(shù)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展較好[7]。大部分學(xué)者都認(rèn)為融資難、國家服務(wù)體系不健全、人才匱乏等是當(dāng)前境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的主要問題。除此之外,劉英奎等認(rèn)為規(guī)劃布局不合理、產(chǎn)業(yè)特色不突出也是制約合作區(qū)發(fā)展的重要因素[8]。經(jīng)貿(mào)合作區(qū)內(nèi)的中資企業(yè)占絕對優(yōu)勢、與當(dāng)?shù)厣鐣穆?lián)系較弱也會成為境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展障礙[9]。

本文在此基礎(chǔ)上以中國企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”面臨的風(fēng)險為切入點,提出企業(yè)所面臨的宏觀、中觀、微觀3個方面的風(fēng)險,從而引出境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。本文重點研究合作區(qū)的特征和可持續(xù)發(fā)展的困境,并提出相應(yīng)對策建議。當(dāng)前境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)多以中方企業(yè)主導(dǎo)投資建設(shè),且多為實力強的民營企業(yè),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以中低端產(chǎn)業(yè)為主,主要分布于亞非發(fā)展中國家,入駐行業(yè)類型有集群發(fā)展趨勢。尤其是專業(yè)化、集群化發(fā)展在之后的新建合作區(qū)得到了明顯的體現(xiàn)。同時,合作區(qū)目前也存在合作機制不健全、產(chǎn)業(yè)定位不明確、盈利模式不清晰、配套體系不完善等困境,阻礙境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。只有做到健全頂層設(shè)計和協(xié)調(diào)機制,充分吸引外方參與建設(shè)和運營,提升相應(yīng)服務(wù)配套體系,努力提升合作區(qū)自身競爭力才能更好更持久地促進(jìn)合作區(qū)發(fā)展。

一、中國企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”面臨的風(fēng)險

“一帶一路”倡議在中國主導(dǎo)、各方參與的情況下取得了長足的進(jìn)展。但作為一項中國政府主動提出的重構(gòu)世界政治秩序以及世界產(chǎn)業(yè)分工合作的戰(zhàn)略設(shè)想,“一帶一路”倡議的推進(jìn)必定會面臨眾多挑戰(zhàn),從國內(nèi)企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”的視角來看,將會面臨著許多企業(yè)家自身不可控的風(fēng)險[注]需要特別指出的是,我們這里所說的風(fēng)險不包括企業(yè)在自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)面臨的同行市場競爭等行業(yè)內(nèi)風(fēng)險,因為在某種程度上,“走出去”的相關(guān)企業(yè)家在自身從事行業(yè)內(nèi)都是專家,對相關(guān)知識有著清晰的理解和判斷,文章所屬的各種風(fēng)險主要均為企業(yè)家所無不擅長處理或是即使能夠處理,在資金投入產(chǎn)出比上也會得不償失的各種風(fēng)險。,而恰恰是這些企業(yè)家不可控的風(fēng)險在很大程度上影響了中國企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”的節(jié)奏和步伐。

(一)宏觀的中外關(guān)系不穩(wěn)定風(fēng)險

當(dāng)前國際政治形勢存在高度不穩(wěn)定性,“一帶一路”沿線國家主要為發(fā)展水平較低甚至許多發(fā)展水平不如中國的發(fā)展中國家。此外,這些國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平以及宗教文化沖突等問題也更容易受外部幾個國際性大國的影響。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù),“一帶一路”沿線國家中近10年至少出現(xiàn)過一次大規(guī)模政治沖突或者動亂的多達(dá)22個。對于向“一帶一路”沿線國家“走出去”的中國企業(yè)來說,同時面臨東道國和背后隱藏的主要大國與中國之間關(guān)系不穩(wěn)定的雙重影響。

一些“一帶一路”沿線國家希望搭乘中國經(jīng)濟崛起的發(fā)展快車以實現(xiàn)自身經(jīng)濟和社會發(fā)展,菲律賓、越南等國家積極參與亞投行建設(shè),體現(xiàn)了共建“一帶一路”內(nèi)在互利共贏的性質(zhì)[2]。此外,一些國家比如緬甸等仍然對中國的崛起心存戒備,他們常常會為了自身的利益,搖擺于中國與幾個大國之間的利益博弈[1]。

實際上,上述許多國家背后都隱藏了一些大國的利益,這些國家與中國之間的關(guān)系會受到中國與其他大國之間關(guān)系的重要影響,而在大國關(guān)系的處理上,中國的“一帶一路”倡議推進(jìn)與美、俄、日、印等國的利益并不完全一致[10]。對世界頭號強國美國來說,中國近些年的經(jīng)濟發(fā)展對美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位形成了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),作為現(xiàn)有國際秩序的主要主導(dǎo)國和收益國顯然更多會以“競爭”的視角來看待中國倡導(dǎo)的共建“一帶一路”舉措,美國目前仍未申請加入亞投行。而與俄羅斯方面,中俄之間雖然能源貿(mào)易總額增長迅猛,但中國與俄羅斯全面協(xié)作戰(zhàn)略關(guān)系在“一帶一路”倡議推進(jìn)上仍然存在著特殊敏感性與微妙性。而在中日關(guān)系上,中日之間政冷經(jīng)熱的局面已經(jīng)持續(xù)了較長時間,日本看待“一帶一路”倡議的態(tài)度更加消極。印度方面則對中國在“一帶一路”倡議特別是南亞相關(guān)國家的推進(jìn)感到競爭和威脅[11]。

“一帶一路”建設(shè)與上述大國及沿線國家之間的利益存在著重疊、共贏、替代、競爭、互補等多重可能性,而這些并不僅僅取決于中國,更是兩國或多國互動博弈的結(jié)果,宏觀的中外關(guān)系不穩(wěn)定風(fēng)險顯然會對中國企業(yè)向“一帶一路”國家“走出去”帶來嚴(yán)重影響。

(二)中觀的商業(yè)環(huán)境不確定風(fēng)險

全球腐敗指數(shù)(Corruption Perception Index,CPI)是國際社會衡量一個國家腐敗程度采用的普遍標(biāo)準(zhǔn),以“百分制”計算,得分越低,國家越腐敗,盡管這一標(biāo)準(zhǔn)有明顯的不足之處,但能夠在一定程度上反映一個國家的大致狀況。從“透明國際”2016年發(fā)布的“全球腐敗指數(shù)”來看,2016年“極端腐敗”國家數(shù)量為24個,其中屬于“一帶一路”沿線國家的有7個,占比高達(dá)28 %；“嚴(yán)重腐敗”國家數(shù)量為97個,其中屬于“一帶一路”沿線國家的有36個,占比高達(dá)37 %。而在“一帶一路”沿線國家為“極端”或“嚴(yán)重”腐敗的比例高達(dá)65 %。除此之外,這些國家大多經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后,司法及行政能力和行政效率低下,政府信用和透明度較差。中國企業(yè)面臨著高度不確定的商業(yè)環(huán)境風(fēng)險。

此外,中國目前還面臨著尚未建立中外產(chǎn)業(yè)和項目合作對接機制與平臺的風(fēng)險。中央政府及相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)做好頂層設(shè)計,積極構(gòu)建中國與“一帶一路”沿線國家產(chǎn)業(yè)和項目供需等中介平臺和相關(guān)機制,如構(gòu)建“一帶一路”沿線國家和重點城市希望引資發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟領(lǐng)域和項目；希望引入的投資額及投資環(huán)境和發(fā)展前景等信息平臺,并以合適方式向國內(nèi)相關(guān)企業(yè)和相關(guān)部門進(jìn)行發(fā)布[12]。另外,應(yīng)該強化國內(nèi)大學(xué)及科研院所等相關(guān)研究機構(gòu)對“一帶一路”沿線國家相關(guān)信息的收集、整理、分析以及為相關(guān)企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”提供決策參考的軟支撐能力,比如對“一帶一路”沿線國家進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)研,提供東道國的政治局勢、商業(yè)環(huán)境等,以供中方投資者參考,確保中方投資決策安全。

(三)微觀的工程項目管理和實施規(guī)則不熟悉風(fēng)險

向“一帶一路”沿線國家“走出去”的中資企業(yè)在具體工程項目實施和管理等微觀層面,會面臨著諸多與中國國內(nèi)迥異的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境,因此中資企業(yè)也會面臨很多實際困難與風(fēng)險。

第一,中國企業(yè)走出去可能在質(zhì)量控制、員工管理、工會組織、環(huán)境保護(hù)等方面遇到新困難,如果簡單采用國內(nèi)行之有效的方法可能會發(fā)生“水土不服”現(xiàn)象,甚至?xí)蔀橥顿Y失敗的重要導(dǎo)火索[13]。

第二,在“一帶一路”沿線國家,中國企業(yè)“走出去”過程中,由于人員專業(yè)技能以及企業(yè)管理便利性等原因,中方企業(yè)較少雇傭太多本地人,而這又給國外相關(guān)競爭對手帶來了中方企業(yè)進(jìn)入東道國給當(dāng)?shù)靥峁┦找孑^少的指責(zé)。同時,在中方企業(yè)解聘或處理外方員工時也會遇到國外工會等組織和相關(guān)法律制度的限制,甚至是陷入長期訴訟流程而得不償失。

第三,環(huán)境保護(hù)也常常成為中國企業(yè)走出去時重視不夠卻影響巨大的因素。中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家在建的項目均為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)投資項目,這必然會引發(fā)對當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響,雖然保護(hù)環(huán)境、重視生態(tài)文明建設(shè)是共建“一帶一路”的基本方針之一,且2013年商務(wù)部聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》以指導(dǎo)中國企業(yè)進(jìn)一步規(guī)范對外投資合作中的環(huán)境保護(hù)行為,但是受到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不一、成本負(fù)擔(dān)以及國內(nèi)習(xí)慣做法等方面的影響,環(huán)境保護(hù)以及社會責(zé)任等常常使得國內(nèi)企業(yè)陷入困境,也對中國企業(yè)“走出去”提出更高的要求[3]。

綜上所述,各種風(fēng)險對于想“走出去”的中國企業(yè)尤其是民營企業(yè)而言,都是陌生的,也不是企業(yè)家擅長處理的。因此如何使自身不可控的風(fēng)險最小化就成為國內(nèi)企業(yè)投資“一帶一路”沿線國家的重要影響因素。為盡可能減小“走出去”的中國企業(yè)受到上述風(fēng)險的影響,以國家相關(guān)部委批準(zhǔn)設(shè)立并推進(jìn)的“境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”可以在很大程度上降低或規(guī)避企業(yè)向“一帶一路”沿線國家“走出去”過程中可能遇到的各種微觀、中觀及宏觀風(fēng)險,可以更多用“集體”優(yōu)勢來化解和消除單個企業(yè)面臨的風(fēng)險。因此,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是中國實施“走出去”戰(zhàn)略的一條重要途徑,也是落實“一帶一路”倡議的重要抓手,應(yīng)該得到中央政府及相關(guān)部門更多的重視和支持[14]。

二、當(dāng)前中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的主要特征

2006年11月26日,首個中國境外掛牌經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)——“海爾-魯巴經(jīng)濟區(qū)”在巴基斯坦正式建立,開啟了中國境外經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)、海外投資的新階段。2006年至2007年間,中國商務(wù)部批準(zhǔn)了19家合作區(qū),這19家合作區(qū)成為中國最早一批海外產(chǎn)業(yè)投資的“探路者”。隨后,在“一帶一路”倡議的推動下,中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)加快海外建設(shè)的步伐。目前中國境外合作區(qū)形成了一批具有完善的合作區(qū)制度、健康的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,如埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、埃塞俄比亞東方工業(yè)園等,合作區(qū)的集聚效應(yīng)得到充分體現(xiàn)[15]。截至2016年9月,通過商務(wù)部、財政部考核的中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)達(dá)到20個[注]相對而言,這20個境外合作經(jīng)貿(mào)區(qū)都是發(fā)展和運營較為規(guī)范、發(fā)展較有潛力、發(fā)展成效較好的合作區(qū),因此本文主要以這20個產(chǎn)業(yè)合作區(qū)作為研究重點。。這些中外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的中外合作方等情況分析具體如表1所示。當(dāng)前,中國境外合作區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出以下主要特征。

(一)以中方企業(yè)主導(dǎo)投資建設(shè),且以實力民營企業(yè)主導(dǎo)

當(dāng)前,中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的前期建設(shè)和后期運營一般都是以中方企業(yè)為主導(dǎo),僅有少部分合作區(qū)有外方政府或者企業(yè)的共同出資,大部分企業(yè)都是由中方企業(yè)全盤建設(shè)運營[16]。

從表1中可以看出,在經(jīng)過商務(wù)部和財政部考核的20個境外合作區(qū)中,僅有8個合作區(qū)有外方的直接參與。在共同經(jīng)營的合作區(qū)中,中方企業(yè)都是占較大股權(quán),如在埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中中非泰達(dá)占股75 %,尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)中中非萊基投資有限公司占股60 %,中國印尼綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)青山園區(qū)中上海鼎信投資集團(tuán)占股66.25 %。顯然,在合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中,中方企業(yè)占主導(dǎo)地位。

另外,由于境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)尚在探索階段,所以敢于“走出去”建園的企業(yè)大多都是實力強大的企業(yè),而在企業(yè)類型上又主要以自負(fù)盈虧的民營企業(yè)組成；在全部20家的合作區(qū)中,14家是大型或在某個產(chǎn)業(yè)突出的民營企業(yè)主導(dǎo)建成,3家是由央企主導(dǎo)投資建設(shè)的,3家是由地方政府扶持下的國企投資建設(shè)。這些“走出去”的中國企業(yè)本身具備相當(dāng)?shù)膶嵙?為合作區(qū)今后的發(fā)展奠定扎實的基礎(chǔ)。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以中低端產(chǎn)業(yè)為主,處于產(chǎn)業(yè)價值鏈低端

中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的投資產(chǎn)業(yè)主要集中于服裝紡織、農(nóng)業(yè)、自然資源開發(fā)、零配件生產(chǎn)等具有中國傳統(tǒng)優(yōu)勢的加工制造業(yè)[17]。在通過商務(wù)部和財政部考核的20家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中,涉及到各類加工制造業(yè)的合作區(qū)有13家,占65 %,剩下的4家合作區(qū)是對自然資源開發(fā)利用,3家合作區(qū)是農(nóng)產(chǎn)品加工,只有一家合作區(qū)以物流服務(wù)業(yè)為主,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等具有高附加值的產(chǎn)業(yè)沒有涉及。這些產(chǎn)業(yè)大都具有勞動密集型、技術(shù)含量低、附加值較低的特征,這些特征導(dǎo)致企業(yè)的盈利水平有限,使得合作區(qū)在全球價值鏈中處于較低的位置,不利于與歐美等發(fā)達(dá)國家的競爭,拓展國際市場。

表120個中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的中外合作方情況分析

注:資料來源于商務(wù)部及各個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)網(wǎng)站。

(三)主要分布于亞非發(fā)展中國家,發(fā)達(dá)國家較少

已獲準(zhǔn)商務(wù)部、財政部確認(rèn)考核的20家境外合作區(qū)主要分布于“一帶一路”沿線亞非發(fā)展中國家,20家境外合作區(qū)中,有14家在亞洲,4家在非洲,2家在東歐,尚未進(jìn)入經(jīng)濟水平較高、科技較發(fā)達(dá)的西歐、北美等發(fā)達(dá)地區(qū)。一方面,中方企業(yè)進(jìn)入到“一帶一路”沿線國家時會面臨著一些宏觀、中觀和微觀的不可控的風(fēng)險。相對而言,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)由于相關(guān)法律制度、政策規(guī)定以及市場競爭等較為公開、透明和可預(yù)期,因此相關(guān)國內(nèi)企業(yè)不需要借助“集體”或“組織”等外部力量“走出去”。另一方面,“一帶一路”沿線國家通常具有較低的勞動力成本、富足的自然資源和對中國產(chǎn)品的潛在巨大需求[18]。第一,這些國家大都愿意借助中國投資以拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展,而中方企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)也便于后續(xù)企業(yè)的投資、建設(shè)、運營,降低了單個企業(yè)“走出去”面臨的巨大不可控風(fēng)險。第二,東道國較低的勞動力成本、富足的自然資源、合作區(qū)偏低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),也便于發(fā)揮中國企業(yè)優(yōu)勢和東道國當(dāng)?shù)貎?yōu)勢。

從長遠(yuǎn)來看,這些國家和地區(qū)經(jīng)濟大都是基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)化程度較低,產(chǎn)業(yè)合作區(qū)未來向高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將面臨著較多困難。

(四)入駐行業(yè)類型初始分散,呈現(xiàn)專業(yè)化集群發(fā)展

第一批境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中的入駐產(chǎn)業(yè)類型比較分散,除自然資源開發(fā)為主體的合作區(qū)外,大多數(shù)都涵蓋了多種行業(yè)類型,缺乏區(qū)域整體競爭力。據(jù)統(tǒng)計,第一批批準(zhǔn)且通過商務(wù)部、財政部考核的11家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中,8家是分散化的產(chǎn)業(yè)合作區(qū),產(chǎn)業(yè)發(fā)展不集中,呈現(xiàn)多元化。多元化產(chǎn)業(yè)使得合作區(qū)定位不明顯,缺乏自身的特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢[19]。之后批準(zhǔn)設(shè)立的合作區(qū)大多形成了以某種產(chǎn)業(yè)為主、上下游協(xié)同集群化發(fā)展趨勢,據(jù)統(tǒng)計,陸續(xù)批準(zhǔn)并或通過商務(wù)部、財政部考核的9家合作區(qū)中,7家呈現(xiàn)出專業(yè)化集群發(fā)展趨勢,比如吉爾吉斯斯坦亞洲之星農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)發(fā)展了從上游農(nóng)業(yè)種植、畜禽養(yǎng)殖,到中游飼料加工、屠宰加工、速凍食品等加工制造,到最后下游物流倉儲、農(nóng)業(yè)自貿(mào)保稅區(qū)、國際貿(mào)易等整條產(chǎn)業(yè)鏈,專注于一條產(chǎn)業(yè)鏈的合作發(fā)展大大強化了合作區(qū)的總體競爭力。

三、中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)面臨的困境

(一)中外雙方合作機制不健全

許多境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)初期都是中外兩國政府合作,并達(dá)成了各項優(yōu)惠政策和相關(guān)服務(wù)協(xié)議。但在項目后續(xù)的審批管理、項目實施等階段都需要和具體項目所在地地方政府及相關(guān)部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。由于中外雙方合作機制不健全,在合作協(xié)議簽署后,合作區(qū)本身跟項目所在地地方政府的合作溝通機制顯得非常匱乏。合作區(qū)是中資企業(yè)主導(dǎo)的企業(yè)化運營,需要通過當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)部門進(jìn)行層層溝通,而中外政企間交流不順暢容易導(dǎo)致在重要問題上難以有效交流和快速解決,影響合作區(qū)正常運轉(zhuǎn)。更重要的是,在關(guān)鍵優(yōu)惠政策等商定好的條件中,由于理解不同造成偏差,容易導(dǎo)致優(yōu)惠政策難以貫徹和具體實施,使產(chǎn)業(yè)園發(fā)展陷入“沼澤地”中。

此外,部分境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)和運營未簽署政府間合作協(xié)議的現(xiàn)象仍然存在[20]。由于沒有法律文件,投資主體難以在東道國獲得應(yīng)有的法律地位,很多優(yōu)惠政策難以落實,政策的穩(wěn)定性很差,合作區(qū)發(fā)展存在較多挑戰(zhàn)。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不明確

根據(jù)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)近幾年發(fā)展特征分析,由于缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略布局規(guī)劃,部分合作區(qū)在產(chǎn)業(yè)定位方面陷入困局。原因在于境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中方經(jīng)營者的認(rèn)識和判斷等在項目的實際操作中出現(xiàn)偏差,進(jìn)而導(dǎo)致其進(jìn)展較為遲緩[21]。此外,合作區(qū)一次性建設(shè)投入大,資本回流慢,建設(shè)初期為較快吸引企業(yè)入?yún)^(qū),會在一定程度上忽略建設(shè)初期制定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,使得入?yún)^(qū)企業(yè)的來源地和性質(zhì)多元化。這樣導(dǎo)致在招商過程中容易發(fā)展成為民營企業(yè)家不擅長處理的集制造業(yè)、商貿(mào)物流、農(nóng)業(yè)等多功能多產(chǎn)業(yè)為一體的合作區(qū)。同時合作區(qū)缺乏自身特色和行業(yè)優(yōu)勢。由于產(chǎn)業(yè)范圍廣、不精不專,在某種程度上會忽視東道國的經(jīng)濟發(fā)展需要,與東道國發(fā)展需要出現(xiàn)不匹配,降低了合作區(qū)對東道國及其他國家企業(yè)的吸引力,使得這些合作區(qū)成為一個孤島,不利于合作區(qū)融入當(dāng)?shù)厣鐣?也進(jìn)而影響到合作區(qū)在東道國長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)合作區(qū)盈利模式不清晰

目前,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)在建設(shè)中由于土地開發(fā)和基礎(chǔ)配套設(shè)施配套等硬件建設(shè)需要大量資金投入,比如,埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū),前3年的年均利潤為41.8萬美元,而總投資高達(dá)8 000萬美元,投資利潤率僅為0.52 %[22]。而在收入上只能以出租開發(fā)土地、廠房,物業(yè)管理收入、公用設(shè)施開發(fā)收入、區(qū)內(nèi)企業(yè)服務(wù)型收入為主[6],回收渠道較窄,回收周期長。沒有成熟和清晰的盈利模式成為制約境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)快速發(fā)展的決定性問題。

(四)人才等配套支撐體系不完善

“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家,在沿線國家設(shè)立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū),面臨不同國家法律、社會經(jīng)濟制度、宗教文化等各種因素的影響。對于中國企業(yè)來說,面對這樣錯綜復(fù)雜的營商環(huán)境,必須要培養(yǎng)一支兼具市場分析、營銷策略、法律知識、項目管理等能力且了解沿線國家語言文化,甚至是宗教歷史的綜合管理人才隊伍[5]。目前,中國能勝任海外投資和經(jīng)營管理的綜合性人才還十分短缺。此外,由于中國已經(jīng)設(shè)立的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)均分布在東南亞、非洲及拉丁美洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)自然條件惡劣、經(jīng)濟發(fā)展水平滯后,且大多數(shù)合作區(qū)由于尚處于起步階段,配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善,對于一些高端人才吸引力不足,難以通過市場化手段引進(jìn)大量優(yōu)秀的國際化人才。

除此之外,在具體投資管理方面,國家的外匯部門對資金匯出有嚴(yán)格的管理規(guī)定,相關(guān)人才特別是國企高端人才的出入境時間、地點等規(guī)定都非常嚴(yán)格,人才和相關(guān)配套政策的滯后也在很大程度上影響了境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展。

四、促進(jìn)中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的對策建議

(一)健全中外雙方頂層設(shè)計和基層協(xié)調(diào),奠定制度保障

不同于通常是以單個中外企業(yè)之間利益關(guān)系的出口貿(mào)易和海外加工貿(mào)易,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)更多是中國企業(yè)利用自身優(yōu)勢單獨或是與相關(guān)國外合作者在國外建立的以大量吸引相關(guān)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)入駐經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)合作區(qū),而且一些合作區(qū)的占地面積也較大,有些甚至達(dá)到幾十平方公里,因此它的建設(shè)、規(guī)劃、施工和運營不可避免地需要和東道國地方政府及相關(guān)監(jiān)管部門等發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系,這些聯(lián)系的處理一定程度上超出了企業(yè)個體的能力范圍。因而中國在境外建立的經(jīng)貿(mào)合作區(qū),在某種程度上是中外兩國政府之間的合作項目,因此中外雙方在開始籌謀階段就應(yīng)該建立和健全雙方合作的頂層設(shè)計機制[23]。

在頂層設(shè)計上,應(yīng)該建立針對境外合作區(qū)的政府間磋商機構(gòu),形成政府間協(xié)調(diào)長效機制。以中國商務(wù)部為牽頭部門與國外相關(guān)商務(wù)部門建立合作協(xié)同機制,宏觀上指導(dǎo)包括雙邊投資協(xié)定[注]據(jù)統(tǒng)計,當(dāng)前中國與國外簽訂的雙邊投資協(xié)定超過了100個,但有超過70個協(xié)定都是比較陳舊的,很難適應(yīng)新時期雙方投資爭議解決的需要,因此迫切需要更新相關(guān)協(xié)定內(nèi)容,以更好地支持中國企業(yè)“走出去”。、避免雙重征稅協(xié)定、雙邊區(qū)域合作協(xié)定等,為合作區(qū)的發(fā)展奠定堅實有力的基礎(chǔ)；并把經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)與對項目所在國的對外援助等統(tǒng)籌考慮,積極鼓勵經(jīng)貿(mào)合作區(qū)與東道國相關(guān)部門一同建立 “一站式”行政服務(wù)窗口,為合作區(qū)企業(yè)提供注冊、咨詢、審批等各種便利化,提高效率。

另外,還需構(gòu)建與完善與經(jīng)貿(mào)合作區(qū)所在國的基層協(xié)調(diào)機制，可以由相應(yīng)駐東道國使館在合作區(qū)內(nèi)設(shè)立服務(wù)站,派遣精通當(dāng)?shù)卣Z言、熟知當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、商業(yè)環(huán)境的專業(yè)人員入住合作區(qū)，并且服務(wù)站能夠及時反饋合作區(qū)在地方建設(shè)發(fā)展中遇到的問題,方便對合作區(qū)發(fā)展有關(guān)信息的收集,使得中高層間的交流更為具體和有效。一方面可以加強對當(dāng)?shù)匚幕?、商業(yè)環(huán)境、法律法規(guī)等商業(yè)情況的指導(dǎo),另一方面也可以在出現(xiàn)問題時,協(xié)助合作區(qū)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣枭?避免因語言、制度等差異導(dǎo)致問題不能及時處理的情況。

(二)積極吸引外方參與建設(shè)和運營,強化中外優(yōu)勢互補

中國境外合作區(qū)外資所占的比重偏低,這樣不僅加大了國內(nèi)企業(yè)的負(fù)擔(dān)和承擔(dān)的風(fēng)險,也不利于中國企業(yè)在境外的可持續(xù)發(fā)展,所以必須加大吸引外方在合作區(qū)的投資比例。與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或政府合作更易于發(fā)揮中外雙方各自的優(yōu)勢,獲得當(dāng)?shù)卣С趾陀行б?guī)避風(fēng)險,更能爭取到相應(yīng)的優(yōu)惠政策。如果經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中當(dāng)?shù)卣驏|道國相關(guān)企業(yè)參與的力度小、分配的利益較少,這會降低東道國對合作區(qū)的好感和信任。所以中資企業(yè)應(yīng)讓出部分股權(quán)以吸引或激勵東道國相關(guān)企業(yè)參與其中,形成合作共贏、風(fēng)險共擔(dān)的發(fā)展格局。

對于合作區(qū)來說,也應(yīng)積極加快使用本地資源,加快本地化建設(shè)的步伐。比如，加大普通員工在當(dāng)?shù)卣衅敢约爱?dāng)?shù)馗叨巳瞬诺呐囵B(yǎng)。本土人才更加了解當(dāng)?shù)氐那闆r,既方便指導(dǎo)合作區(qū)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y,也便于和本土單位及個人溝通,增加開發(fā)效率。本土人才更加熟悉當(dāng)?shù)卣幚硎聞?wù)的各個環(huán)節(jié),保障合作區(qū)的順利運營。同時也應(yīng)充分利用境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的契機,加強中國本土跨國經(jīng)營人才的培養(yǎng)。

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)作為“一帶一路”倡議的重要推手,其本身職能不僅是幫助國內(nèi)相關(guān)企業(yè)更好利用國外資源走出去發(fā)展,也要向沿路國家輸送資本、技術(shù)等,更好地幫助它們自主發(fā)展,要做到從對“一帶一路”沿線國家的“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。積極推動本地化,強化與當(dāng)?shù)刭Y本和政府的合作,加強技術(shù)交流,把境外經(jīng)貿(mào)區(qū)的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展緊密地聯(lián)系起來[9]。只有這樣才能讓當(dāng)?shù)厝嗣耋w會到合作區(qū)互利共贏的本質(zhì),才能更好地加強與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系,從而保障經(jīng)貿(mào)區(qū)未來的可持續(xù)發(fā)展。

(三)完善相關(guān)的配套和支撐服務(wù),便利合作區(qū)發(fā)展

如今,大多數(shù)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)都在探索適合自身的發(fā)展道路,缺乏一個統(tǒng)一有效的合作區(qū)建設(shè)和運營方案,中央政府及相關(guān)部門應(yīng)總結(jié)各合作區(qū)遇到的共同困境以及境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn),盡快出臺和完善相關(guān)的政策支撐和配套服務(wù)。

第一,加強對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的財政補貼和支持。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是由政府投入,而境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)則完全依靠企業(yè)先期投入[4]。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)和運營的一個最大難點就是資金。中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)尚處在摸索的初級階段,相應(yīng)的盈利模式還處在不斷完善中,短時間內(nèi)難以收回成本,保證合作區(qū)持續(xù)經(jīng)營以及未來的發(fā)展投入需要大量資金。所以在堅持合作區(qū)市場化運行的前提下,國家也必須提供財政上的支持,進(jìn)一步加大對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的支持,在資金上緩解相關(guān)運營企業(yè)的巨大財政壓力[8]。

第二,要完善境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的融資渠道。其一,國家或地方政府可以建立有關(guān)的扶持基金,利用政府的資源和信用融資為境外合作區(qū)提供建園資金,打消企業(yè)“走出去”的資金顧慮；其二,鼓勵國內(nèi)銀行、政策性銀行等金融機構(gòu)在合作區(qū)開設(shè)分支機構(gòu),為入駐企業(yè)提供本地化金融服務(wù),共同推動合作區(qū)的發(fā)展[24]；其三,加強東道國對合作區(qū)的投資,國家應(yīng)該與東道國政府共同建立對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的融資平臺,保證外方參與合作區(qū)建設(shè)和運營的力度,更好地推動合作區(qū)本地化發(fā)展。

第三,要利用好相關(guān)優(yōu)勢,建立完備的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、風(fēng)險應(yīng)對和保護(hù)機制等相關(guān)配套服務(wù)。對于有志于“走出去”建園的企業(yè),中央政府應(yīng)該有一個宏觀性的指導(dǎo)建議,引導(dǎo)企業(yè)去合適的國家發(fā)展適合自身的產(chǎn)業(yè),避免企業(yè)做出錯誤決策,統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的區(qū)域布局和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局,充分利用駐外使館的平臺優(yōu)勢,建立東道國的信息反饋機制,確保企業(yè)能夠及時得到信息并做出反饋；在風(fēng)險保護(hù)方面,政府也應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險規(guī)避機制和預(yù)警機制,制定境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,以應(yīng)對合作區(qū)建設(shè)過程中的投資風(fēng)險、信用風(fēng)險和勞工風(fēng)險,做到風(fēng)險發(fā)生后及時保護(hù)企業(yè)利益,并及時與東道國政府交流協(xié)商,把風(fēng)險最小化,損失最小化[7]。

(四)創(chuàng)新合作區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展,提升合作區(qū)自身競爭力

第一,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)應(yīng)逐漸從低端制造業(yè)向附加值高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)合作區(qū)以中低端產(chǎn)業(yè)為主,這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于合作區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,也不利于中國在國際市場上競爭力的提升。今后,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)可以適當(dāng)?shù)叵蚋叨酥圃鞓I(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等價值鏈高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展[25]。其一,在區(qū)位選擇上應(yīng)鼓勵在歐美等發(fā)達(dá)國家建立技術(shù)尋覓和技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。其二,在現(xiàn)有境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中,應(yīng)不斷提升高附加值產(chǎn)業(yè)的比重,促進(jìn)上下游配套產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。其三,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上結(jié)合長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對合作區(qū)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰,并結(jié)合東道國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)定位,實現(xiàn)和東道國相關(guān)企業(yè)及所在地政府的共贏。

第二,應(yīng)適時逐步轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化集群發(fā)展。對于境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)早期發(fā)展來說,產(chǎn)業(yè)種類單一化既便利于合作區(qū)配套設(shè)施建設(shè),也有利于合作區(qū)的運營管理。如以農(nóng)業(yè)種植和畜牧業(yè)為主的合作區(qū),可以提前規(guī)劃好處于該產(chǎn)業(yè)鏈不同位置企業(yè)建廠的區(qū)域,使得合作區(qū)可以從上游生產(chǎn)到中游加工再到下游物流運輸?shù)挠行蜻\轉(zhuǎn)；也可以提前部署農(nóng)場灌溉的線路,節(jié)約各項人力物力資本。此外,由于不同產(chǎn)業(yè)之間可能存在不同的管理標(biāo)準(zhǔn),如廢水排放等,單一產(chǎn)業(yè)則少去了多元產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的復(fù)雜性,直接減低了合作區(qū)的運營管理成本。但長期來看,應(yīng)逐漸實行專項專業(yè)集群發(fā)展,形成上下游聯(lián)動,相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈得到充分整合,有效地提升合作區(qū)的競爭力。在此基礎(chǔ)上,可逐步擴大合作區(qū)規(guī)模,吸引臨近產(chǎn)業(yè)入駐,打造成為地區(qū)性乃至國際性大型綜合性產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。

五、結(jié)語

在“一帶一路”倡議獲得國內(nèi)外廣泛認(rèn)可的同時,越來越多的國內(nèi)企業(yè)融入“一帶一路”倡議,但與此同時,國內(nèi)企業(yè)“走”向“一帶一路”過程中存在著諸多企業(yè)自身難以把握的風(fēng)險或即使可以把握,但投入產(chǎn)出也得不償失,境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)可以成為“一帶一路”倡議推進(jìn)的重要抓手,沿線國家深入合作的重要平臺。伴隨著“一帶一路”建設(shè)的持續(xù)深入推進(jìn),境外經(jīng)貿(mào)合作從“質(zhì)”和“量”上也不斷獲得提升,也同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文在對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和基本特征進(jìn)行深入分析基礎(chǔ)上,深刻剖析合作區(qū)在發(fā)展中面臨的困境,并提出健全頂層設(shè)計和基層協(xié)調(diào)、積極吸引外方參與建設(shè)和運營、完善相關(guān)配套和支撐服務(wù)、創(chuàng)新合作區(qū)發(fā)展提升競爭力等有力舉措,對于中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的下一步可持續(xù)發(fā)展以及推進(jìn)“一帶一路”倡議具有重要的啟示意義。