試論國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)

■帥智軍

近年來，江西省審計(jì)廳根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和審計(jì)署授權(quán)審計(jì)的規(guī)定，組織省市縣三級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。僅2018年上半年，江西省審計(jì)廳完成審計(jì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目12個(gè)，涉及縣以上項(xiàng)目執(zhí)行單位42個(gè)，向國(guó)際金融組織提交審計(jì)公證報(bào)告12份,審計(jì)監(jiān)督覆蓋率100%。從審計(jì)力量投入情況看，組織審計(jì)人員累計(jì)87名，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作日達(dá)1700余天。在促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行單位和主管部門依法辦事，積極合理有效地利用外資，維護(hù)國(guó)家利益，改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但也存在審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、人手少，審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高，審計(jì)廣度、深度、力度不夠等不容忽視的問題。為有效解決審計(jì)監(jiān)督全覆蓋總體要求與審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有人員不足的矛盾，通過加強(qiáng)國(guó)外貸援款項(xiàng)目購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理，充分發(fā)揮外資審計(jì)監(jiān)督合力，提高審計(jì)質(zhì)量和效率，提升審計(jì)成果的綜合利用水平。

一、國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的必要性

1.有利于審計(jì)全覆蓋理念的強(qiáng)化落實(shí)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》提出，通過強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化、向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)等措施來實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋。隨著審計(jì)全覆蓋要求的提出和強(qiáng)化，國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)的內(nèi)容及要求也與日俱升。首先工作量大為提升，尤其是全覆蓋理念的強(qiáng)化落實(shí)，提高了國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)項(xiàng)目的數(shù)量和推進(jìn)密度；其次涉及領(lǐng)域及對(duì)審計(jì)人員素質(zhì)要求大幅度提升。在這種情況下，借力社會(huì)服務(wù)是較好的選擇。

2.符合國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求及趨勢(shì)。

在國(guó)家治理理念下，國(guó)家審計(jì)必須成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的免疫系統(tǒng)，必須為一系列政策的落實(shí)提供保障。在這種情況下，包括國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)在內(nèi)的政府審計(jì)工作的任務(wù)是由其本身的歷史使命決定的，而不能因?yàn)榧扔匈Y源或團(tuán)隊(duì)情況而減少。主動(dòng)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，適當(dāng)?shù)亟柚獠恐橇Γ瑥膶徲?jì)角度利于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入。

3.提升國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量的可行選擇。

在政府審計(jì)工作中，國(guó)外貸援款項(xiàng)目的審計(jì)對(duì)象最為特殊，審計(jì)范圍涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、航運(yùn)、水利和能源等多領(lǐng)域，而且隨著審計(jì)理念的發(fā)展而不斷豐富。國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)理念的變遷，需要審計(jì)質(zhì)量的及時(shí)跟進(jìn)支撐。在審計(jì)管理機(jī)制及行政事業(yè)編制暫時(shí)沒有大幅度改革的情況下，利用外部智力是當(dāng)下最為明智的可行選擇。

4.審計(jì)管理機(jī)制創(chuàng)新的有益嘗試。

購(gòu)買社會(huì)服務(wù)解除了體制內(nèi)審計(jì)機(jī)關(guān)編制人員和國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目之間在責(zé)任方面的絕對(duì)對(duì)等關(guān)系，撬開了審計(jì)機(jī)關(guān)管理及審計(jì)項(xiàng)目管理的創(chuàng)新途徑，實(shí)際上是推進(jìn)審計(jì)管理機(jī)制創(chuàng)新的有益嘗試,也是貫徹落實(shí)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神的具體措施。

二、國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

1.法規(guī)制度方面。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加審計(jì)工作”,《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》第二十條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)外部人員參加審計(jì)業(yè)務(wù)或者提供技術(shù)支持、專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定”,審計(jì)署外資司《關(guān)于加強(qiáng)外資審計(jì)工作的意見》第十六條規(guī)定“完善購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式?？偨Y(jié)外資審計(jì)利用社會(huì)服務(wù)方式方法，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)署相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)聘用人員管理及服務(wù)質(zhì)量控制”是購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的法理依據(jù)。該規(guī)定不夠具體和明晰，無法提供充分的法理支撐。

2.人員定位方面。

如何限定需要社會(huì)服務(wù)人員涉入負(fù)責(zé)的工作范圍？如何對(duì)社會(huì)服務(wù)人員進(jìn)行定位？如何在社會(huì)服務(wù)人員及既有審計(jì)機(jī)關(guān)團(tuán)隊(duì)之間實(shí)現(xiàn)確切分工等等均需要深入摸索。否則可能導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)異化為審計(jì)業(yè)務(wù)的包工部門，滋生嚴(yán)重的尋租風(fēng)險(xiǎn)。

3.市場(chǎng)及費(fèi)用方面。

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)基本上都是以勞務(wù)市場(chǎng)為主的競(jìng)爭(zhēng)主體，其費(fèi)用水準(zhǔn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)存在密切關(guān)系。在對(duì)社會(huì)服務(wù)需求情況無法預(yù)先明確確定的情況下，很難事前確定適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)預(yù)算，部分審計(jì)應(yīng)急性購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的需求可能致使資金危機(jī)，社會(huì)服務(wù)人員頻繁跳槽、“騎驢找驢”等現(xiàn)象不同程度存在，甚至可能面臨著暫時(shí)沒有社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的風(fēng)險(xiǎn)。

4.配套機(jī)制方面。

長(zhǎng)期以來，社會(huì)審計(jì)和政府審計(jì)之間一直并行存在，基本上沒有交叉點(diǎn)。國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，需要在資質(zhì)、程序及規(guī)范要求等方面有相對(duì)完善的配套機(jī)制。

5.獨(dú)立性方面。

獨(dú)立性是推進(jìn)審計(jì)工作的基礎(chǔ)性要求，因此在國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的時(shí)候，如何確保獨(dú)立性同樣是比較隱秘但嚴(yán)重的問題，國(guó)外貸援款項(xiàng)目主管部門尤其項(xiàng)目執(zhí)行單位的人脈資源四通八達(dá)，簡(jiǎn)單的背景調(diào)查很難徹底明確涉及人員和審計(jì)對(duì)象之間存在的關(guān)聯(lián)情況。

另外，國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)在保密等方面有嚴(yán)格紀(jì)律。對(duì)于社會(huì)服務(wù)人員來說，類似的紀(jì)律意識(shí)偏弱，容易滋生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的注意事項(xiàng)

1.強(qiáng)化規(guī)劃。

審計(jì)機(jī)關(guān)思考制定審計(jì)計(jì)劃的過程中，需要額外思考購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的系列事項(xiàng)，比如在總體上明確具體什么項(xiàng)目什么方面需要引進(jìn)社會(huì)服務(wù)，需要多長(zhǎng)時(shí)間，具體頻率情況，具體采納什么方式，準(zhǔn)備安排多少預(yù)算等等。在系列規(guī)劃內(nèi)容中，需要強(qiáng)化明晰度，避免含糊；堅(jiān)持穩(wěn)健原則，保持適當(dāng)?shù)南薅?；另外需要設(shè)置一定的彈性范圍，具備一定的靈活度。

2.強(qiáng)化培訓(xùn)。

社會(huì)服務(wù)人員在審計(jì)職業(yè)能力方面一般水平較高，但對(duì)于國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)而言存在系列不適應(yīng)的情況。充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)人員的素質(zhì)優(yōu)勢(shì)及積極作用，在每一次引進(jìn)或借用之前，針對(duì)諸如保密等相關(guān)事項(xiàng)均應(yīng)該安排專門的培訓(xùn)設(shè)置，強(qiáng)調(diào)類似培訓(xùn)的剛性推進(jìn)，對(duì)擬涉入人員及團(tuán)隊(duì)進(jìn)行高度針對(duì)性的專門培訓(xùn)。“打鐵還需自身硬”，要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，努力打造政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、紀(jì)律嚴(yán)的審計(jì)鐵軍，做到忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)。只有審計(jì)機(jī)關(guān)自身過硬，才能影響和帶領(lǐng)社會(huì)服務(wù)人員。

3.強(qiáng)化流程。

審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，對(duì)合作程序或流程有極高的依賴度。要強(qiáng)化流程或程序設(shè)置的嚴(yán)密性，強(qiáng)化流程或程序管控的嚴(yán)謹(jǐn)度，以確保委托或引進(jìn)高勝任能力的社會(huì)服務(wù)人員推進(jìn)高質(zhì)量的審計(jì)工作。各審計(jì)組應(yīng)當(dāng)將輔審人員編入相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組，但不得擔(dān)任審計(jì)組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)和主審；審計(jì)組組長(zhǎng)在審計(jì)實(shí)施中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)輔審人員的督導(dǎo)和業(yè)務(wù)復(fù)核，審計(jì)組所在處室應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)輔審人員工作的監(jiān)督檢查，有效保證其審計(jì)質(zhì)量；輔審人員應(yīng)當(dāng)在審計(jì)項(xiàng)目完成后，及時(shí)移交審計(jì)實(shí)施過程中所形成的全部紙質(zhì)資料和電子資料；輔審人員不得將參與輔審工作獲取的相關(guān)信息用于與所審計(jì)事項(xiàng)無關(guān)的目的。輔審人員應(yīng)當(dāng)對(duì)其工作結(jié)果負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)利用其結(jié)果所形成的審計(jì)結(jié)論負(fù)責(zé)。

4.強(qiáng)化溝通。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)參與審計(jì)的社會(huì)服務(wù)人員溝通，參與實(shí)施符合審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)審計(jì)要求。定期召開社會(huì)服務(wù)人員碰面會(huì)，明確審計(jì)方案和目標(biāo)要求，交流審計(jì)思路、取證方法以及操作規(guī)范，及時(shí)總結(jié)審計(jì)成績(jī)、指出存在的問題、討論解決措施和辦法，切實(shí)提高社會(huì)服務(wù)參與審計(jì)的水平和能力，并增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的過程中，應(yīng)該安排人員及時(shí)跟進(jìn)。負(fù)責(zé)跟進(jìn)人員的職能重心是溝通引導(dǎo)和備用咨詢，在具體跟進(jìn)過程中需要注意對(duì)接的工作方式，既要規(guī)避對(duì)方工作方向失誤風(fēng)險(xiǎn)，還要避免損傷他們的工作積極性。在這個(gè)過程中，需要絕對(duì)避免帶有過于濃重的監(jiān)督及監(jiān)控色彩。

5.強(qiáng)化評(píng)估。

社會(huì)服務(wù)一旦參與審計(jì)項(xiàng)目，就要求其必須按照審計(jì)實(shí)施方案規(guī)定的質(zhì)量及進(jìn)度完成項(xiàng)目實(shí)施，建立協(xié)審單位考核制度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)質(zhì)量和審計(jì)行為考核，并與服務(wù)收費(fèi)掛鉤。要與社會(huì)服務(wù)人員簽訂《勞務(wù)派遣協(xié)議》，明確審計(jì)進(jìn)度及時(shí)限，并在審計(jì)實(shí)施方案中詳細(xì)列出輔審人員在各個(gè)時(shí)間段應(yīng)完成的工作任務(wù)，并隨時(shí)進(jìn)行檢查落實(shí)。對(duì)于時(shí)間較長(zhǎng)工作量較大的委托項(xiàng)目或工作，不僅要求評(píng)估最后的審計(jì)結(jié)果，還要強(qiáng)化事中評(píng)估，定期不定期地檢驗(yàn)對(duì)方的具體工作進(jìn)展及體現(xiàn)審計(jì)結(jié)果的系列材料。

6.強(qiáng)化問責(zé)。

強(qiáng)化對(duì)社會(huì)服務(wù)的科學(xué)管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制。一是加強(qiáng)日常監(jiān)督管理。按項(xiàng)目建立臺(tái)賬，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行詳細(xì)記錄，動(dòng)態(tài)反映社會(huì)服務(wù)的履約意識(shí)、業(yè)務(wù)能力、工作效率、職業(yè)道德、廉政建設(shè)等相關(guān)情況，強(qiáng)化對(duì)中介協(xié)審過程進(jìn)行量化考核。二是建立社會(huì)服務(wù)信用庫(kù)。逐步建立社會(huì)服務(wù)不良行為“黑名單”制度。三是建立競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)服務(wù)出具的審計(jì)證據(jù)、審計(jì)結(jié)果、審計(jì)評(píng)價(jià)是否真實(shí)、合法、有效，通過抽查復(fù)審等方法進(jìn)行監(jiān)督檢查。建立優(yōu)勝劣汰獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于業(yè)務(wù)水平低下、審計(jì)結(jié)果嚴(yán)重偏差和發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違反審計(jì)紀(jì)律的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或人員取消協(xié)審資格。從而建立起與優(yōu)秀社會(huì)服務(wù)長(zhǎng)效合作機(jī)制，把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、人員素質(zhì)高、團(tuán)隊(duì)精神好的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或人員作為審計(jì)機(jī)關(guān)的“智庫(kù)”。