外匯管理事中事后監(jiān)管績(jī)效審計(jì)的若干思考

■肖 柳

近年來(lái)，為適應(yīng)我國(guó)跨境資金流動(dòng)在流入壓力和流出壓力之間頻繁切換、人民幣匯率由單邊升值趨向基本平衡和雙向波動(dòng)的“新常態(tài)”，國(guó)家外匯管理局以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，統(tǒng)籌兼顧“推改革、促開(kāi)放、防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系，主動(dòng)實(shí)施外匯管理方式方法改革，不斷推進(jìn)外匯管理理念與方式的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)質(zhì)性地減少行政手段的負(fù)面干預(yù)，外匯管理工作逐步從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)測(cè)分析，外匯管理部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理顯得更為重要。如何加強(qiáng)和完善事中事后監(jiān)管審計(jì)，提升事中事后監(jiān)管工作成效也成為當(dāng)前強(qiáng)化外匯管理局外匯管理監(jiān)督工作的重要任務(wù)。

一、當(dāng)前外匯管理事中事后監(jiān)管模式

在外匯管理職能“五個(gè)轉(zhuǎn)變”中，一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變就是從“事前監(jiān)管到事后管理”的轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，外匯管理局近幾年在監(jiān)管模式上進(jìn)行了大量改革，取得了明顯進(jìn)展，外匯管理事中事后監(jiān)管工作機(jī)制已初步建立。

1.推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，改變外匯管理行政審批模式。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)工作的統(tǒng)一部署，不斷縮減行政審批項(xiàng)目，將外匯業(yè)務(wù)事前審批權(quán)限取消或下放至銀行辦理，強(qiáng)化銀行“展業(yè)三原則”要求，由銀行審核辦理外匯前臺(tái)業(yè)務(wù)，外匯管理局則將重心轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

2.整合規(guī)章制度，構(gòu)建外匯管理事中事后監(jiān)管制度體系。進(jìn)行政策梳理和流程簡(jiǎn)化，形成了新的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、外債、直接投資、銀行結(jié)售匯、國(guó)際收支申報(bào)、銀行考核等規(guī)章制度體系，為有效開(kāi)展事中事后監(jiān)管提供了明確清晰的工作流程。

3.優(yōu)化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建較為完善的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系。先后開(kāi)發(fā)了貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)、個(gè)人外匯收支監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)、外匯賬戶信息系統(tǒng)、跨境收支外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等，不斷細(xì)化完善外匯管理事中事后監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，提高了監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

4.完善監(jiān)管手段，提升事中事后監(jiān)管質(zhì)效。采取分類管理、風(fēng)險(xiǎn)提示函、承諾書(shū)、誡勉談話等多種渠道實(shí)施外匯政策“窗口指導(dǎo)”，監(jiān)督、引導(dǎo)涉匯主體依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

二、開(kāi)展事中事后監(jiān)管績(jī)效審計(jì)的必要性

為適應(yīng)外匯管理事中事后監(jiān)管模式，外匯管理審計(jì)應(yīng)從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)向履職有效性審計(jì)，從注重審計(jì)外匯審批業(yè)務(wù)的合規(guī)性，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)事后管理的有效性以及是否有效開(kāi)展事后核查?？?jī)效審計(jì)的本質(zhì)特征是圍繞經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）、公平性（Equality）和環(huán)境性（Environment）開(kāi)展的“5E”審計(jì)，實(shí)施績(jī)效審計(jì)，對(duì)于外匯管理事中事后監(jiān)管職能的發(fā)揮起到重要的促進(jìn)作用。

1.實(shí)施績(jī)效審計(jì)，有利于促進(jìn)觀念更新，實(shí)現(xiàn)外匯管理職能轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展，2010年外匯管理局提出從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)罪假設(shè)”以及從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)面清單”的工作要求，外匯管理局逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，有利于促進(jìn)外匯管理局對(duì)傳統(tǒng)機(jī)制進(jìn)行思考，更新管理理念，加快轉(zhuǎn)換職能，增強(qiáng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的意識(shí)，提高外匯管理和服務(wù)工作的科學(xué)性、合理性和有效性。

2.實(shí)施績(jī)效審計(jì)，有利于規(guī)范外匯管理制度建設(shè)，促進(jìn)外匯管理制度完善。開(kāi)展外匯管理績(jī)效審計(jì)，能夠了解和掌握外匯管理政策法規(guī)的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，分析制度存在的缺陷和問(wèn)題，從而有針對(duì)性的加以改進(jìn)和完善。

3.實(shí)施績(jī)效審計(jì)，有利于規(guī)范外匯管理具體行為，提高外匯管理工作成效。開(kāi)展外匯管理績(jī)效審計(jì)，在關(guān)注外匯管理行為合法合規(guī)性的同時(shí)，也關(guān)注外匯管理行為所產(chǎn)生的社會(huì)效益，促進(jìn)外匯管理部門不斷創(chuàng)新，合理配置和利用有限資源，降低行政成本，提高工作成效。

4.實(shí)施績(jī)效審計(jì)，有利于提高工作透明度，樹(shù)立外匯管理部門良好社會(huì)形象。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，可有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾參與對(duì)外匯管理行為的監(jiān)督，促進(jìn)外匯管理部門控制和防范履職過(guò)程中所面臨的法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，提高外匯管理部門工作質(zhì)量和效率，樹(shù)立依法、公正、高效、廉潔的社會(huì)形象。

三、外匯管理事中事后監(jiān)管績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

外匯管理部門作為公共服務(wù)的提供部門，不以營(yíng)利為目的，其績(jī)效審計(jì)的范疇主要是通過(guò)審計(jì)對(duì)外行政及對(duì)內(nèi)管理兩方面內(nèi)容，來(lái)衡量外匯管理各項(xiàng)工作所產(chǎn)生的社會(huì)綜合效益和管理效益。即通過(guò)審計(jì)國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、外匯檢查等各項(xiàng)業(yè)務(wù)受理是否及時(shí)、事后監(jiān)督檢查是否完善，以及外匯局內(nèi)部辦公效率是否有所提高、內(nèi)控制度是否及時(shí)更新、是否制定考核評(píng)價(jià)辦法、內(nèi)部資源使用是否存在浪費(fèi)等情況來(lái)評(píng)價(jià)外匯管理工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

外匯管理績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)定位是要通過(guò)對(duì)外匯管理履職的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的綜合考核和評(píng)價(jià)，查找存在的不足，針對(duì)性提出改進(jìn)意見(jiàn)，促進(jìn)行政行為規(guī)范、行政效率提高、行政效果增強(qiáng)和行政資源的合理利用。外匯管理績(jī)效審計(jì)的具體內(nèi)容應(yīng)該圍繞政策制度的合理性、內(nèi)部控制的健全性、風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性、業(yè)務(wù)履職的效果性四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

1.政策制度的合理性?？己吮粚徲?jì)單位制定的各項(xiàng)外匯管理政策制度是否及時(shí)有效，是否符合外匯監(jiān)管和服務(wù)方向轉(zhuǎn)變的要求，促進(jìn)外匯業(yè)務(wù)部門緊跟改革進(jìn)程不斷修訂完善制度規(guī)定及業(yè)務(wù)操作規(guī)范。

2.內(nèi)部控制的健全性?？己吮粚徲?jì)單位各項(xiàng)內(nèi)控制度是否完備，崗位設(shè)置、職責(zé)分工、權(quán)限管理是否明確和符合內(nèi)控管理要求，業(yè)務(wù)是否按照制度要求合規(guī)辦理，財(cái)務(wù)管理是否合規(guī)等。

3.風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性?？己吮粚徲?jì)單位對(duì)可能出現(xiàn)的國(guó)際收支失衡風(fēng)險(xiǎn)、外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)外匯營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)所制定的防范措施是否有力，手段是否科學(xué)，防范是否到位；風(fēng)險(xiǎn)化解和風(fēng)險(xiǎn)處置是否快速、有效，是否有利于國(guó)際收支平衡、金融運(yùn)行安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，公眾是否滿意等。

4.業(yè)務(wù)履職的效果性。考核被審計(jì)單位國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、外匯檢查等各項(xiàng)工作履職的質(zhì)量、效率和效果，是否堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并重，是否有效落實(shí)便利化政策措施，是否加強(qiáng)外匯監(jiān)管，是否有效維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序。

四、外匯管理績(jī)效審計(jì)工作難點(diǎn)

1.對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足?？?jī)效審計(jì)是外匯管理部門一項(xiàng)新的審計(jì)業(yè)務(wù)，一些基層外匯局對(duì)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的意義、作用未引起足夠重視，有的甚至錯(cuò)誤認(rèn)為屬非盈利機(jī)構(gòu)的外匯管理部門無(wú)需強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，績(jī)效審計(jì)沒(méi)有開(kāi)展的必要。有的對(duì)績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的理解存在誤區(qū)，仍停留在合規(guī)性審計(jì)方面，難以跳出原來(lái)的審計(jì)模式和工作方法，認(rèn)識(shí)上的偏差制約了基層外匯局績(jī)效審計(jì)工作的有效推進(jìn)。

2.缺乏績(jī)效審計(jì)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，外匯管理局積極探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，相繼出臺(tái)了《貨物貿(mào)易外匯管理績(jī)效審計(jì)操作指南》、《外匯檢查全流程監(jiān)督績(jī)效審計(jì)操作指南》，但尚未制定出臺(tái)涉及資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目、國(guó)際收支等各外匯專業(yè)領(lǐng)域的全方位的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，而不同專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)目的、重點(diǎn)與方法以及具體操作要求卻不同。在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員因缺少績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和操作指南的指導(dǎo)和約束，容易出現(xiàn)審計(jì)重點(diǎn)把握不準(zhǔn)、指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確和評(píng)價(jià)方法不適用等問(wèn)題，從而給內(nèi)審內(nèi)控人員客觀公正作出審計(jì)評(píng)價(jià)造成困難，削弱了績(jī)效審計(jì)的有效性。

3.部分績(jī)效審計(jì)指標(biāo)難以直接量化。外匯管理局是不以營(yíng)利為目的的公共服務(wù)部門，業(yè)務(wù)活動(dòng)成果主要體現(xiàn)在社會(huì)效應(yīng)方面，其績(jī)效審計(jì)范疇主要從社會(huì)綜合效益和管理效益兩方面進(jìn)行考核。而外匯管理各項(xiàng)工作所產(chǎn)生的社會(huì)效益大多是無(wú)形的、非贏利性的，很多指標(biāo)無(wú)法直接采用數(shù)量指標(biāo)考核；管理效益所涵蓋的勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源節(jié)約率、工作目標(biāo)完成情況、內(nèi)控制度完善程度以及人力資源管理水平等通常也只能通過(guò)定性分析比較來(lái)加以判斷。這些都給相關(guān)指標(biāo)的定量評(píng)價(jià)帶來(lái)相當(dāng)大的難度，也給績(jī)效審計(jì)整體評(píng)估帶來(lái)直接困難。

4.隊(duì)伍素質(zhì)難以滿足績(jī)效審計(jì)需要?？?jī)效審計(jì)既要查出問(wèn)題，又要宏觀分析問(wèn)題，工作要求明顯高于傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)，要求審計(jì)人員既要有傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)能力，又要熟悉被審計(jì)項(xiàng)目的工作目標(biāo)、工作重點(diǎn)難點(diǎn)、工作效率等各方面情況，能夠綜合分析評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象。目前，基層外匯局內(nèi)審人員普遍缺乏績(jī)效審計(jì)相應(yīng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)和技能要求，加之長(zhǎng)期從事合規(guī)性審計(jì)致使審計(jì)思維模式固化，習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊，綜合分析、判斷能力不強(qiáng)，難以達(dá)到績(jī)效審計(jì)工作的要求。

五、推進(jìn)外匯管理績(jī)效審計(jì)的相關(guān)建議

1.確立正確的績(jī)效審計(jì)理念。著力加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的宣傳、培訓(xùn)與引導(dǎo)，提高對(duì)績(jī)效審計(jì)工作必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，使基層外匯局管理層和內(nèi)審內(nèi)控人員能夠全面了解、主動(dòng)抓好績(jī)效審計(jì)，重視運(yùn)用好績(jī)效審計(jì)成果，發(fā)揮績(jī)效審計(jì)在提高工作效率、促進(jìn)高效履職方面的積極作用。

2.制定科學(xué)合理的績(jī)效審計(jì)制度體系。外匯管理局要以人民銀行內(nèi)審工作制度為指引，借鑒外界績(jī)效審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定符合自身內(nèi)部管理要求的績(jī)效審計(jì)工作制度和操作指南，明確內(nèi)審部門開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的任務(wù)、要求、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。同時(shí)，要積極探索已有的貨物貿(mào)易和外匯檢查績(jī)效審計(jì)操作指南在實(shí)踐中的應(yīng)用，不斷豐富審計(jì)方法和審計(jì)內(nèi)容。

3.建立規(guī)范統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。遵循定性與定量相結(jié)合、長(zhǎng)期效益與短期效益相結(jié)合，從規(guī)范工作流程、衡量履職能力等方面設(shè)置外匯管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容盡可能用量化指標(biāo)來(lái)描述，對(duì)于難以量化的社會(huì)效益和管理效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，可以制定一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定，然后再逐步細(xì)化調(diào)整。通過(guò)建立一套動(dòng)態(tài)調(diào)整、科學(xué)合理、相對(duì)完備的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確?？?jī)效評(píng)價(jià)的一致性和公正性。

4.提高內(nèi)審隊(duì)伍的整體素質(zhì)。首先，要補(bǔ)充和優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，將具有現(xiàn)代審計(jì)理論知識(shí)的復(fù)合型人才充實(shí)到外匯局內(nèi)審隊(duì)伍。其次，要加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)審內(nèi)控人員的后續(xù)教育培訓(xùn)，定期開(kāi)展專業(yè)知識(shí)技能、新型內(nèi)審內(nèi)控理論與方法、最新外匯政策法規(guī)、職業(yè)道德教育等多元化培訓(xùn)，提高外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員的理論水平和實(shí)戰(zhàn)能力，加快實(shí)現(xiàn)內(nèi)審內(nèi)控轉(zhuǎn)型。