推進(jìn)市級政府投資審計(jì)全覆蓋的思考

■彭多林 戴永勝

2018年是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之年。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨的十九大精神上來，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)的首要政治任務(wù)。

筆者認(rèn)為，作為一名審計(jì)干部，更應(yīng)該全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作。同時(shí)，還應(yīng)不折不扣認(rèn)真落實(shí)全國審計(jì)工作會(huì)議部署，圍繞中心、服務(wù)大局，奮力開創(chuàng)新時(shí)代審計(jì)工作新局面。

下面筆者結(jié)合自身從事政府投資審計(jì)工作實(shí)際，從政府投資審計(jì)全覆蓋內(nèi)涵、現(xiàn)狀及面臨困難入手，談?wù)勑滦蝿菹峦七M(jìn)市級審計(jì)機(jī)關(guān)政府投資審計(jì)全覆蓋的工作思路。

一、政府投資審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵

（一）審計(jì)全覆蓋的提出。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，明確提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。

（二）審計(jì)全覆蓋的概念。

審計(jì)全覆蓋是指在一定周期內(nèi)對依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)。其要求做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。對重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次，對重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次，對重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計(jì)頻次，實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（三）政府投資審計(jì)全覆蓋的意義。

政府投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”重要組成部分，其投向一般都是與老百姓日常生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，一般都涉及較大金額的公共資金（財(cái)政資金、國有企業(yè)資金）支出，越來越成為地方政府關(guān)注的重點(diǎn)，人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)，國家審計(jì)工作的關(guān)鍵點(diǎn)。

政府投資審計(jì)是國家審計(jì)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)，隨著政府投資項(xiàng)目的不斷增加，加強(qiáng)政府投資審計(jì)顯得更加迫切和重要。為確保審計(jì)監(jiān)督不留“盲區(qū)”，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋，是推進(jìn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，也是新形勢下國家審計(jì)參與完善國家治理的更高要求，更是審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮國家利益捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全員”、公共資金守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”等“免疫系統(tǒng)”功能的必然選擇。

二、推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋現(xiàn)狀及面臨的困難

近年來，新余市審計(jì)機(jī)關(guān)（包括縣、區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)，以下同）雖然在推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋工作上進(jìn)行了積極探索，取得了一定成效，但距審計(jì)署、審計(jì)廳對政府投資審計(jì)全覆蓋的要求還存在一定差距。為找準(zhǔn)差距，我們必須厘清當(dāng)前推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋現(xiàn)狀及面臨的困難。

新余市審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋過程中的現(xiàn)狀及面臨困難具體如下：

（一）審計(jì)資源缺乏制約了審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

1.審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員數(shù)量不足矛盾突出。當(dāng)前，黨和國家對構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系作出歷史性安排，審計(jì)的作用更加凸顯，審計(jì)的任務(wù)更加艱巨。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目日益增多，政府投資審計(jì)任務(wù)也越來越重，但是從目前審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況來看，由于受機(jī)構(gòu)及人員編制的限制，現(xiàn)有投資審計(jì)人員的數(shù)量難以滿足新形勢下審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的新要求，審計(jì)人員數(shù)量不足已經(jīng)成為制約全覆蓋推進(jìn)的一個(gè)短板。

2.審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜與復(fù)合型審計(jì)人才匱乏矛盾突出。

政府投資審計(jì)具有專業(yè)性強(qiáng)、審計(jì)內(nèi)容龐雜、涉及審計(jì)對象多等特點(diǎn)，對審計(jì)人員素質(zhì)要求較高。一個(gè)政府投資項(xiàng)目從前期論證到交付使用，要經(jīng)過立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)。審計(jì)對象除建設(shè)單位外，必要時(shí)還要對諸多參建單位及項(xiàng)目審批部門進(jìn)行延伸調(diào)查，包括勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、供貨單位，以及政府財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、國土等部門。在開展政府投資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，既要核查項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集、管理和使用情況，還要摸清項(xiàng)目投資立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效，以及項(xiàng)目招投標(biāo)制、合同制和工程監(jiān)理制的落實(shí)情況等。這要求政府投資審計(jì)人員，不僅要精通工程專業(yè)知識(shí)，還需要熟練掌握財(cái)會(huì)知識(shí)、計(jì)算機(jī)及法律相關(guān)知識(shí)，對其綜合素質(zhì)要求較高。目前，全市投資審計(jì)隊(duì)伍仍然以工程專業(yè)人員為主，人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，復(fù)合型審計(jì)人才匱乏，已不能完全適應(yīng)政府投資審計(jì)的新要求，拖了實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的后腿。

（二）審計(jì)工作不規(guī)范影響了審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

1.審計(jì)計(jì)劃編制不周全。

市審計(jì)機(jī)關(guān)在制訂政府投資審計(jì)計(jì)劃時(shí)，雖然能堅(jiān)持服務(wù)大局、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、突出重點(diǎn)的原則，合理確定年度政府投資審計(jì)計(jì)劃。但審計(jì)計(jì)劃編制時(shí)，在廣度和深度上仍然考慮不周全，比如：廣度上，市本級所管轄的兩個(gè)開發(fā)區(qū)每年政府投資項(xiàng)目投入都較大，雖然開發(fā)區(qū)都設(shè)有審計(jì)機(jī)構(gòu)，但非行政建制，實(shí)質(zhì)為開發(fā)區(qū)內(nèi)審機(jī)構(gòu)。長期以來，市審計(jì)機(jī)關(guān)未將開發(fā)區(qū)的政府投資項(xiàng)目列入審計(jì)監(jiān)督范圍，存在審計(jì)監(jiān)督“盲區(qū)”；深度上，政府投資審計(jì)計(jì)劃確定的項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容較單一，往往還停留在工程造價(jià)審計(jì)上，對項(xiàng)目前期決策、征地拆遷、財(cái)務(wù)決算及竣工后績效審計(jì)很少涉及。這與原審計(jì)長劉家義提出的“要構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的國家審計(jì)監(jiān)督體系”的要求仍有差距。

2.審計(jì)職權(quán)定位不準(zhǔn)確。

市審計(jì)機(jī)關(guān)雖然能嚴(yán)格按照規(guī)定，在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)依法開展政府投資審計(jì)工作，但縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)仍然存在超越法定職責(zé)權(quán)限范圍，參與具體項(xiàng)目管理決策工作的行為，只是在參與的項(xiàng)目管理決策的深度、方式上略有不同而已。深度上，有的審計(jì)機(jī)關(guān)只參與現(xiàn)場簽證等一項(xiàng)或幾項(xiàng)項(xiàng)目管理活動(dòng)；而有的審計(jì)機(jī)關(guān)則參與征地拆遷、工程招投標(biāo)、現(xiàn)場簽證、材料詢價(jià)、工程驗(yàn)收等多項(xiàng)或全部項(xiàng)目管理活動(dòng)。方式上，有的審計(jì)機(jī)關(guān)以受項(xiàng)目建設(shè)單位邀請參與項(xiàng)目管理活動(dòng)；而有的審計(jì)機(jī)關(guān)則直接以項(xiàng)目投資建設(shè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員單位的名義參與項(xiàng)目管理活動(dòng)。這些審計(jì)越位行為使得審計(jì)機(jī)關(guān)陷入既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的尷尬局面。同時(shí)，也加劇了審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾，不利于審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

3.審計(jì)履職不到位。

市審計(jì)機(jī)關(guān)雖然所有政府投資審計(jì)項(xiàng)目均納入審計(jì)計(jì)劃管理，并嚴(yán)格履行審計(jì)程序，但因歷史原因（縣區(qū)人民政府出臺(tái)的相關(guān)文件對審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定），縣區(qū)所有政府投資項(xiàng)目結(jié)算必須經(jīng)縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，即凡結(jié)（算）必審，導(dǎo)致縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在投資審計(jì)項(xiàng)目過多，與審計(jì)資源嚴(yán)重不匹配，明顯超出審計(jì)力量負(fù)荷。這種“凡結(jié)（算）必審”的模式，使審計(jì)機(jī)關(guān)面臨幾大問題：一是審計(jì)機(jī)關(guān)在投資審計(jì)項(xiàng)目的確定上往往很被動(dòng)，基本上沒有選擇權(quán)，只要項(xiàng)目建設(shè)單位報(bào)送工程結(jié)算資料審計(jì)機(jī)關(guān)就必須審計(jì)，投資審計(jì)任務(wù)相當(dāng)繁重，審計(jì)項(xiàng)目積壓嚴(yán)重，使得縣區(qū)投資審計(jì)人員苦不堪言。二是由于建設(shè)單位結(jié)算送審時(shí)間無法確定，所以項(xiàng)目也無法納入審計(jì)計(jì)劃管理、無法按審計(jì)程序?qū)嵤╉?xiàng)目審計(jì)。三是所有投資項(xiàng)目審計(jì)都走所謂的“簡易程序”，即工程造價(jià)審核程序，此過程中審計(jì)機(jī)關(guān)未正確履行投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督職能，實(shí)際上代替財(cái)政部門履行政府投資項(xiàng)目造價(jià)評審職能，這種行為同樣不利于審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

（三）審計(jì)成效不明顯阻礙了審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

新余市政府投資審計(jì)成效不明顯，主要表現(xiàn)在：一是審計(jì)內(nèi)容相對單一，主要集中在工程結(jié)算審計(jì)上，對項(xiàng)目征地拆遷、前期立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目管理及資金管理等方面的問題關(guān)注不多，審計(jì)不夠深入；對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督方式主要還是事后審計(jì)，未將審計(jì)關(guān)口前移，開展全過程跟蹤審計(jì)。事后審計(jì)，即便發(fā)現(xiàn)問題往往也難以整改，審計(jì)效益不明顯。二是未按規(guī)定對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的結(jié)算不實(shí)等問題作出審計(jì)決定，并責(zé)令建設(shè)單位整改。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)等問題線索，也未依法移送有關(guān)部門處理。上述行為往往會(huì)導(dǎo)致被審計(jì)單位同一類問題“屢審屢犯”，這與有成效地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的要求明顯不符，在一定程序上阻礙了審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋的思路

（一）提高政治站位，規(guī)范推進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋的行為。

1.全市審計(jì)機(jī)關(guān)要牢固樹立依法審計(jì)意識(shí)，堅(jiān)持在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計(jì)工作，依法確定審計(jì)對象和范圍，嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)取證、資料獲取、賬戶查詢、延伸審計(jì)、審計(jì)處理等行為。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策和審批、項(xiàng)目概（預(yù)）算編制及調(diào)整、征地拆遷、工程招標(biāo)、標(biāo)底（招標(biāo)控制價(jià)）審核、資產(chǎn)評估、物資采購、材料詢（定）價(jià)、工程驗(yàn)收、質(zhì)量評價(jià)、工程結(jié)算等管理活動(dòng)。不得超越審計(jì)權(quán)限，“以審代結(jié)（算）”“以審代補(bǔ)（償）”，代替建設(shè)單位承擔(dān)工程結(jié)算審核、征地拆遷費(fèi)用核定、土地收回費(fèi)用補(bǔ)償認(rèn)定等工作。

2.全市審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合本地區(qū)公共投資項(xiàng)目實(shí)際情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、量力而行、確保質(zhì)量的原則，統(tǒng)籌制定年度投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，做到審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與審計(jì)資源能力相匹配，不能過度地去完成力所不能及、不能勝任的審計(jì)工作。堅(jiān)決杜絕未納入審計(jì)計(jì)劃的“簡易程序”審計(jì)項(xiàng)目。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要按照國家審計(jì)準(zhǔn)則要求，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序，嚴(yán)格審計(jì)報(bào)告和公告制度。加強(qiáng)對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程全過程的審計(jì)監(jiān)督，緊緊圍繞重大項(xiàng)目審批、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、工程招投標(biāo)、物資采購、工程結(jié)算、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定審計(jì)重點(diǎn)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)方法，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有效率的審計(jì)全覆蓋。

（二）整合審計(jì)資源，增強(qiáng)推進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋的能力。

1.全市審計(jì)機(jī)關(guān)都要樹立“一盤棋”思想，按照內(nèi)部協(xié)作的原則，整體推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋工作。把投資審計(jì)作為政策落實(shí)跟蹤、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源資產(chǎn)等審計(jì)領(lǐng)域中工作重點(diǎn)，年度計(jì)劃要統(tǒng)籌安排投資審計(jì)工作，整合審計(jì)力量。要從基本建設(shè)程序、內(nèi)控制度、資金使用情況入手，關(guān)注項(xiàng)目審批、資金安排、招投標(biāo)、概算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、投資績效等環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督能力。市審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)年度投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，市審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌整合縣區(qū)投資審計(jì)力量，采用“上審下”、“交叉審”等方式開展全市重點(diǎn)投資項(xiàng)目審計(jì)工作，切實(shí)提高投資審計(jì)全覆蓋的實(shí)效。

2.為有序推進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，必須加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮建設(shè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作用，逐步構(gòu)建由審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位協(xié)同，社會(huì)審計(jì)參與的政府投資審計(jì)監(jiān)督體系。

3.為穩(wěn)定和充實(shí)投資審計(jì)隊(duì)伍，提高投資審計(jì)人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)要以培養(yǎng)綜合型人才為目標(biāo)，以實(shí)際工作需求為導(dǎo)向，定期組織投資審計(jì)人員學(xué)習(xí)審計(jì)新知識(shí)，通過多崗位、多類型參與各類審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)復(fù)合型人才培養(yǎng)，使投資審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)從以工程類為主，向工程類、財(cái)經(jīng)類、大數(shù)據(jù)類、法律類、管理類等多學(xué)科、多領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，保障投資審計(jì)順利轉(zhuǎn)型。市審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，通過“以審代訓(xùn)”、跟班學(xué)習(xí)、現(xiàn)場授課及投資審計(jì)質(zhì)量檢查等方式對縣區(qū)投資審計(jì)人員培訓(xùn)，提升全市投資審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)。

（三）創(chuàng)新審計(jì)思路，提升推進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋的成效。

1.審計(jì)機(jī)關(guān)要著眼長遠(yuǎn)，以創(chuàng)新的思路和辦法推進(jìn)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型，全面深刻理解審計(jì)署提出的投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變的新要求，探索利用新技術(shù)、新方法開展投資審計(jì)，探索行業(yè)性投資審計(jì)調(diào)查、PPP公共建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等，不斷深化審計(jì)內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新和優(yōu)化投資審計(jì)方法方式，主動(dòng)向發(fā)改、住建、財(cái)政等主管部門和建設(shè)單位收集備案立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、資金安排、招投標(biāo)文件、合同、設(shè)計(jì)變更及工程簽證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)資料和電子數(shù)據(jù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒上級審計(jì)機(jī)關(guān)總結(jié)的投資審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推廣新技術(shù)、新方法、新成果，提升新余市政府投資審計(jì)的水平和業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋盡早實(shí)現(xiàn)。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)作出審計(jì)決定，責(zé)令建設(shè)單位整改。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)等問題線索，應(yīng)依法移送有關(guān)部門處理。同時(shí)，要健全審計(jì)查出問題整改督查機(jī)制，促進(jìn)整改落實(shí)和追責(zé)問責(zé)，堅(jiān)決杜絕“屢審屢犯”，逐步推進(jìn)審計(jì)整改工作向程序化、規(guī)范化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改落實(shí)的全覆蓋。