國有企業(yè)法務(wù)與紀檢監(jiān)督能否融合

文 《法人》特約撰稿 卞傳山

國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，需要建立系統(tǒng)科學(xué)有效的監(jiān)管標準和制度體系，強化監(jiān)督和責(zé)任追究，不斷提高監(jiān)督效能，促進國有資產(chǎn)保值增值，企業(yè)法務(wù)工作和紀檢監(jiān)察的監(jiān)督工作有效融合是可嘗試的途徑之一

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。法治國企和廉潔國企建設(shè)正是實現(xiàn)企業(yè)規(guī)范管理、增強風(fēng)險防控質(zhì)量、促進企業(yè)健康發(fā)展的有效路徑，法務(wù)部門和紀檢監(jiān)察部門是國有企業(yè)監(jiān)督體系的主要構(gòu)成，國有企業(yè)應(yīng)在提升依法經(jīng)營意識、健全企業(yè)法律工作體系、提高法律風(fēng)險防控能力和完善合規(guī)管理和法律監(jiān)督等方面持續(xù)努力。

因此，如何將企業(yè)法務(wù)工作和紀檢監(jiān)察的監(jiān)督工作有效融合，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督效應(yīng)，加強縱向監(jiān)督、過程管控、全面風(fēng)險防控和推進制度落實，共同促進和保障企業(yè)健康發(fā)展，將顯得很有現(xiàn)實意義。

企業(yè)法務(wù)與紀檢監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)

（一）企業(yè)法務(wù)的監(jiān)督職責(zé)

企業(yè)法務(wù)通過構(gòu)建全面法律風(fēng)險防控體系、合規(guī)體系建設(shè)、重大決策的審核以及融入日常管理等形式履行監(jiān)督職責(zé)。

構(gòu)建全面法律風(fēng)險防控體系是企業(yè)法務(wù)的核心要務(wù)，法律風(fēng)險防控對于企業(yè)的經(jīng)營安全和可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。能否合理的、有效的控制企業(yè)在決策、經(jīng)營過程中可能面臨的法律風(fēng)險，做到依法決策、經(jīng)營，又能保證企業(yè)持續(xù)、快速的發(fā)展，是衡量企業(yè)決策、經(jīng)營水平的重要標志。

合規(guī)管理指企業(yè)的各項經(jīng)營管理活動應(yīng)遵守內(nèi)外部規(guī)則和準則，包括法律法規(guī)、監(jiān)管要求，行業(yè)準則、市場慣例、操作常識以及公司內(nèi)部合規(guī)制度及政策等。合規(guī)管理關(guān)乎企業(yè)的生死存亡，是提高企業(yè)的競爭力、促進企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要。

重大決策合法性審查。對重大決策的審核是法律三項審核的重要內(nèi)容，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策會議討論。企業(yè)的決策，經(jīng)過企業(yè)法務(wù)的決策前法律論證和風(fēng)險評估，預(yù)測可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險，并提出相應(yīng)的防范措施，以避免企業(yè)決策違法或者失誤可能帶來的風(fēng)險和損失。

日常經(jīng)營行為的法律監(jiān)督。企業(yè)未按規(guī)定招標投標與采購的，違規(guī)訂立、履行合同的，在資金管理和使用中違規(guī)使用、調(diào)度、拆借資金的，在投資領(lǐng)域違規(guī)經(jīng)營或者超范圍經(jīng)營的，法務(wù)人員應(yīng)當(dāng)出具明確的法律意見，指出其違反的法律法規(guī)依據(jù)以及可能造成的后果，并要求停止違法違規(guī)行為。對于相關(guān)行為造成企業(yè)直接或間接損失的人員，要按照國家有關(guān)規(guī)定進行調(diào)查核實和責(zé)任認定，并追究其相應(yīng)的責(zé)任。

（二）紀檢監(jiān)察的監(jiān)督職責(zé)

國有企業(yè)紀檢監(jiān)察是企業(yè)監(jiān)督體制中的重要組成部分，通過深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，全面提高履職能力，更好地在企業(yè)管理中承擔(dān)監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)責(zé)任，為企業(yè)改革發(fā)展保駕護航。

督促依法依規(guī)履職。新形勢下，紀檢監(jiān)察部門在監(jiān)督工作中要不斷研究新情況，探索新規(guī)律，創(chuàng)新工作方法，明確目標，找準定位，從過去直接參與部門的日常業(yè)務(wù)檢查中脫離出來，把更多的精力放在督促有關(guān)業(yè)務(wù)部門依法依規(guī)履行職責(zé)上，按照規(guī)章制度找準節(jié)點，深挖問題，堅持抓早抓小、防微杜漸，確保紀律監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外，有效加強權(quán)力制約與監(jiān)督。

參與建立完善各項規(guī)章制度，重視監(jiān)督檢查。抓住權(quán)、錢、人、物等容易發(fā)生問題的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)，建立完善各項規(guī)章制度和監(jiān)督制約機制。對企業(yè)各項制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，加強對權(quán)力運行的有效監(jiān)管，保證權(quán)力在陽光下運行、制度在規(guī)范下運作，杜絕違紀違法現(xiàn)象發(fā)生。

強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。監(jiān)督各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從業(yè)、重大決策過程、生產(chǎn)經(jīng)營過程、大宗物資采購過程、企業(yè)招投標過程、重要的人事任免等方面的監(jiān)督，防止公權(quán)徇私濫用，必須確保行使權(quán)力的人守住紀律底線，遠離法律“高壓線”。

監(jiān)督融合的可行性

（一）企業(yè)法務(wù)和紀檢監(jiān)察的監(jiān)督職能融合是國有企業(yè)發(fā)展的自身需求

習(xí)近平總書記指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。當(dāng)前，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在股權(quán)投資、產(chǎn)權(quán)交易、資本運營、服務(wù)貿(mào)易、工程建設(shè)等領(lǐng)域面臨著越來越多的經(jīng)營風(fēng)險、廉潔從業(yè)風(fēng)險，除了運用廉政教育、查處懲處等手段強化廉潔從業(yè)風(fēng)險管控外，融合法務(wù)監(jiān)督，加大監(jiān)督力度，探索構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督工作格局和運行體系，是企業(yè)自身健康發(fā)展的內(nèi)在需求。

（二）法務(wù)與紀檢監(jiān)察的監(jiān)督原則目標一致

“事前防范、事中控制、事后救濟（追責(zé)）”是企業(yè)法務(wù)和紀檢監(jiān)察監(jiān)督工作的共通原則。企業(yè)法務(wù)工作是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的代表，直接服務(wù)于企業(yè)的公司治理，著眼于法律風(fēng)險防范，專注于企業(yè)目標的完成。企業(yè)的紀檢監(jiān)察工作是黨內(nèi)監(jiān)督的代表，也是企業(yè)依紀依法合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)督者，紀檢監(jiān)察只有緊緊圍繞企業(yè)的中心工作，才能充分發(fā)揮出紀檢監(jiān)察工作的價值和生命力。國有企業(yè)的法務(wù)和紀檢監(jiān)察的監(jiān)督都有著共同的目標，即為國有資產(chǎn)保值增值服務(wù)，為企業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

（三）企業(yè)法務(wù)監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督融合有利于監(jiān)督力量整合

法治國企建設(shè)要求，要建立和完善依法治企體系，重點加強對企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟合同和重要經(jīng)營決策的法律審核把關(guān)，強化法律監(jiān)督，推動企業(yè)經(jīng)營管理的制度化、合法化，提高企業(yè)法律風(fēng)險防范能力，確保經(jīng)營和決策的合法。

廉潔國企建設(shè)要求，要強化紀檢監(jiān)察監(jiān)督，完善紀檢監(jiān)察體系，以企業(yè)廉政風(fēng)險點為核心開展監(jiān)督，主要通過對管轄范圍內(nèi)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)情況進行檢查考核，并做出評估，向企業(yè)黨組織和上級紀檢監(jiān)察部門報告，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進行經(jīng)常性的監(jiān)督。通過監(jiān)督檢查“三重一大”決策制度執(zhí)行情況，進一步規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的決策行為和用權(quán)行為。

現(xiàn)實中，企業(yè)法務(wù)監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督范圍存在一定程度上的交叉，在項目決策、審批、招投標以及工程建設(shè)實施、工程質(zhì)量管理、物資采購、資金管理、合同管理、制度建設(shè)、“三重一大”、公司治理等領(lǐng)域，法務(wù)監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督都有涉及，在交叉領(lǐng)域，整合兩種監(jiān)督力量，有利于監(jiān)督資源的有效利用和監(jiān)督效能的最大發(fā)揮。

監(jiān)督融合設(shè)想

（一）建立協(xié)同監(jiān)督機制

試行成立監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)整合內(nèi)部監(jiān)督力量，構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、信息互通、形成合力、監(jiān)督到位的監(jiān)督機制，從源頭上提高發(fā)現(xiàn)和處置問題的效率，有效防控法律風(fēng)險和廉潔風(fēng)險；加強監(jiān)督力量，建立各級監(jiān)督員隊伍，明確監(jiān)督員的任職條件、工作職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，通過監(jiān)督員的定期督查與隨機督查、集中督查與專項督查、現(xiàn)場督查與跟蹤督查相結(jié)合的方式，加強監(jiān)督與再監(jiān)督；把握協(xié)同監(jiān)督重點，將招標與采購、合同管理、干部任命與考核等常規(guī)業(yè)務(wù)納入重點監(jiān)控范疇，緊盯管理薄弱點和廉潔風(fēng)險點，善于發(fā)現(xiàn)制約企業(yè)發(fā)展、存在潛在風(fēng)險的問題，排查出反腐倡廉建設(shè)風(fēng)險點，進一步完善規(guī)章制度，堵塞管理漏洞。

（二）問題清單信息共享

企業(yè)法務(wù)部門和紀檢監(jiān)察部門之間的信息渠道各自不同，前者借助于盡職調(diào)查、合同審核、重大決策審核、合規(guī)管理、訴訟管理以及日常經(jīng)營行為的法律監(jiān)督等渠道獲取眾多綜合性信息，可以發(fā)現(xiàn)一些普遍性、傾向性、苗頭性問題，對信息分析整理出可能的問題清單，通過將這些信息和問題清單分享給紀檢監(jiān)察部門，從而防范系統(tǒng)性廉潔風(fēng)險的發(fā)生。

紀檢監(jiān)察部門則借助于上級紀委監(jiān)委部門、司法機關(guān)、基層調(diào)研、群眾信訪等獲取信息，而且是一些傾向于與違紀、違規(guī)相關(guān)的信息，通過案件審理和紀律審查，可以將群眾舉報的線索轉(zhuǎn)化為公司促進管理提升的實際動力，為法務(wù)判斷組織的風(fēng)險管理過程及其有效性提供了一手材料，提高全面法律風(fēng)險防控工作的針對性。法務(wù)和紀檢監(jiān)察在信息和問題清單上實現(xiàn)共享與交流，可以使兩個同屬企業(yè)監(jiān)督體系的部門擁有更高的工作效率和更優(yōu)的工作質(zhì)量。

（三）企業(yè)法務(wù)人員與紀檢監(jiān)察人員交叉任職

作為企業(yè)內(nèi)部同屬監(jiān)督體系內(nèi)的法務(wù)人員和紀檢監(jiān)察人員，雖然各自的任職要求不一樣，但在監(jiān)督要求上，對其人員素質(zhì)要求有共同之處。

實踐中，法務(wù)人員的法律專業(yè)性往往正是紀檢監(jiān)察人員所需要的，而紀檢監(jiān)察人員把握全局和開拓創(chuàng)新的能力也往往是法務(wù)人員所欠缺的，從監(jiān)督工作需求出發(fā)，兩者可以互為補充，資源可以相互利用。企業(yè)法務(wù)人員是企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的防范者、交易輔助者、戰(zhàn)略建議者以及法治思維的引導(dǎo)者，紀檢監(jiān)察人員有較強的政治敏銳力、洞察判斷力以及組織協(xié)調(diào)和應(yīng)變能力，善于調(diào)查研究，對一些帶傾向性問題反映敏捷，能透過現(xiàn)象抓住問題的實質(zhì)和要害，并提出切實可行的解決問題的方法和途徑。

在組織機構(gòu)上，可以探索建立協(xié)同監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政主要負責(zé)人任組長，總法律顧問和紀委書記任副組長，成員中，由法務(wù)和紀檢監(jiān)察人員組成；在法務(wù)隊伍中，吸收政治鑒別力強、政治嗅覺敏銳、擅長談話訊問、線索梳理、證據(jù)收集紀檢監(jiān)察人員作為特聘法務(wù)監(jiān)督人員，在紀檢監(jiān)察部門，聘請擅長風(fēng)險防控、盡職調(diào)查、合同審查的法務(wù)人員作為特聘監(jiān)察員，實行法務(wù)部門和紀檢監(jiān)察部門雙向交叉任職，以發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，法務(wù)部門和紀檢監(jiān)察部門也可進行人員抽調(diào)，取長補短，形成合力，最大程度的發(fā)揮監(jiān)督效能。

（四）整改問責(zé)相融

法律監(jiān)督一般通過合同審核、決策審查、商務(wù)談判的前期調(diào)查、訴訟案件管理等形式，發(fā)現(xiàn)并列出問題清單，但法務(wù)監(jiān)督缺少對問題整改的剛性要求，紀檢監(jiān)察以黨紀法規(guī)為保證，有效提升了懲處腐敗和打擊違法亂紀行為的力度，提升了企業(yè)監(jiān)督體系的權(quán)威性。

在監(jiān)督結(jié)果的運用方面，法務(wù)往往缺乏整改執(zhí)行的剛性，通過與紀檢監(jiān)察監(jiān)督互通信息甚至移交問題線索，由紀檢監(jiān)察部門通過嚴格的程序進行問題整改和問責(zé)，紀檢監(jiān)察通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題屬于法務(wù)職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督整改的，移交法務(wù)部門進行問責(zé)處理，在分別履行監(jiān)督職責(zé)發(fā)現(xiàn)相同或類似問題的，可以通過協(xié)同督查機制，減少責(zé)任重復(fù)認定，以融合的方式進行整改追責(zé)，提高工作效率。

監(jiān)督融合的功效展望

通過法務(wù)與紀檢監(jiān)察的監(jiān)督融合，可以有效促進內(nèi)部資源整合，從事后監(jiān)督向事前預(yù)防、事中控制轉(zhuǎn)型，把監(jiān)督延伸到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個方面和全過程，使各自的特點和優(yōu)勢在融合監(jiān)督格局下得到相互支撐、相互補充，實現(xiàn)全方位、全流程監(jiān)督，進一步提升監(jiān)督效能，更好的保障和促進企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

一、實現(xiàn)了對企業(yè)經(jīng)營管理和領(lǐng)導(dǎo)人員廉政建設(shè)的雙重監(jiān)督。堅持把發(fā)現(xiàn)和防范企業(yè)廉政經(jīng)營風(fēng)險作為監(jiān)督工作的重要內(nèi)容來抓。發(fā)揮專項檢查在督促幫助企業(yè)預(yù)警和防范風(fēng)險、健全和完善制度、增強和提高管控能力上的作用，檢查的重點始終堅持集團戰(zhàn)略落到哪里，監(jiān)督檢查跟進到哪里。

二、把監(jiān)督檢查成果的綜合運用作為推進企業(yè)廉政建設(shè)的主要抓手。監(jiān)督是手段不是目的，關(guān)鍵要通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，通過整改來促進企業(yè)防范經(jīng)營風(fēng)險、領(lǐng)導(dǎo)人員防范廉政風(fēng)險。以協(xié)同監(jiān)督為抓手實現(xiàn)監(jiān)督問題共議監(jiān)督，信息共享，問題整改共抓，相互交流監(jiān)督工作經(jīng)驗的機制和信息共享、情況通報等制度，進一步規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的決策行為和用權(quán)行為。

三、可以推進監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，進一步加大監(jiān)督成果的綜合運用。法務(wù)和紀檢監(jiān)察監(jiān)督融合后，不再是單純的業(yè)務(wù)監(jiān)督和紀律執(zhí)行監(jiān)督，而是整合了監(jiān)督力量，監(jiān)督互為交叉、監(jiān)督信息共享，實現(xiàn)了由同體監(jiān)督向異體監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由單一監(jiān)督向綜合監(jiān)督轉(zhuǎn)變，間接監(jiān)督向直接監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

四、可以使企業(yè)的監(jiān)督管理工作形成合力。把經(jīng)營活動中的決策過程、實施過程及經(jīng)營結(jié)果等各個環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，進行全過程的監(jiān)督和管理，有利于對工作的整體把握，也有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題；可以避免出現(xiàn)監(jiān)督真空，也增強監(jiān)督工作的獨立性和權(quán)威性，更有力地促進了企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

五、 推進全面法律風(fēng)險防控體系建設(shè)，促進企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。緊密結(jié)合企業(yè)實際，以規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)經(jīng)濟活動中遵紀守法行為，把法務(wù)工作和紀檢監(jiān)察工作滲透到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的每一個環(huán)節(jié)之中，打造一個依法、廉潔、高效、健康的企業(yè)，把事前防范、事中制約監(jiān)督和事后檢查結(jié)合起來，使企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的效益、效率、效果達到最佳的合理狀態(tài)，保證國有企業(yè)資產(chǎn)運營的安全。

六、促進刑事合規(guī)體系建設(shè)，防范刑事法律風(fēng)險。企業(yè)刑事法律風(fēng)險是影響企業(yè)和市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重要風(fēng)險之一，是指企業(yè)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的因企業(yè)自身不合法的行為、內(nèi)部員工或外部人員對企業(yè)實施的觸犯刑法的行為，導(dǎo)致企業(yè)財產(chǎn)損失或者相關(guān)人員承擔(dān)刑事責(zé)任的可能性。 通過法務(wù)和紀檢監(jiān)察監(jiān)督的融合，對重大決策交易行為的審查把關(guān)，進一步完善規(guī)章制度，堵塞漏洞，防止出現(xiàn)商業(yè)賄賂、偷稅、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等刑事法律風(fēng)險。

因此，法務(wù)與紀檢監(jiān)察監(jiān)督融合，建立協(xié)同監(jiān)督機制，是對當(dāng)前國有經(jīng)濟內(nèi)設(shè)專門監(jiān)督力量整合、有效發(fā)揮監(jiān)督效能的初步探索，從長遠看，構(gòu)建融合內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、法務(wù)管理、監(jiān)事會、職代會于一體的大綜合監(jiān)督平臺，將是強化經(jīng)營風(fēng)險、廉政風(fēng)險管控，加強對國有資產(chǎn)有效監(jiān)管，保障企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的有益實踐。