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    新形勢下外匯管理最優(yōu)處罰機(jī)制研究

    2018-10-09 11:29宋金桂
    時(shí)代金融 2018年23期
    關(guān)鍵詞:新形勢

    宋金桂

    【摘要】近年來,在外匯管理工作中,防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)越來越重,重要的工作手段之一就是加大對外匯領(lǐng)域違法違規(guī)的打擊力度,強(qiáng)化震懾作用。在新形勢下,涉外主體違規(guī)行為出現(xiàn)新趨勢、新特點(diǎn),現(xiàn)行外匯處罰也存在一定的局限性。本文通過分析局限,提出改善建議,并嘗試構(gòu)建多層次的外匯處罰框架。

    【關(guān)鍵詞】新形勢 外匯管理 處罰

    隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢及跨境資金流動(dòng)形勢的日益復(fù)雜化,外匯管理在不斷完善自身改革的過程中,既需要堅(jiān)持貿(mào)易投資自由化、便利化,持續(xù)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì),更需要防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)外匯市場秩序穩(wěn)定。面對新形勢,迫切需要不斷修改完善現(xiàn)有外匯處罰思路和方法,加大外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為的打擊力度,從而實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)和便利化的有機(jī)統(tǒng)一。

    一、現(xiàn)行外匯處罰局限性

    (一)對各種“偽創(chuàng)新”業(yè)務(wù)的處罰,實(shí)質(zhì)重于形式原則把握難度大

    在業(yè)務(wù)考核壓力下,部分銀行出現(xiàn)為擴(kuò)大外匯業(yè)務(wù)量、提高內(nèi)部考核績效,不斷創(chuàng)新產(chǎn)品組合行為,此類業(yè)務(wù)中涉及部分“偽創(chuàng)新”的空轉(zhuǎn)業(yè)務(wù),其復(fù)雜性與隱蔽性也在不斷增強(qiáng)。如某銀行為企業(yè)辦理有實(shí)際付匯需求的企業(yè)售匯后,并未按照企業(yè)申請的購匯用途進(jìn)行支付,而是轉(zhuǎn)存保證金發(fā)放外匯貸款,再以外匯貸款對外支付,造成原本直接支付資金在系統(tǒng)內(nèi)空轉(zhuǎn),屬于典型的金融脫實(shí)向虛的偽創(chuàng)新。從違規(guī)動(dòng)機(jī)分析,本案例主要是銀行為增加存款和外匯業(yè)務(wù)量而發(fā)起的。售匯資金質(zhì)押融資這類違規(guī)行為,從表面看并不影響外匯儲(chǔ)備及跨境支付,但改變了售匯用途,虛增了企業(yè)和銀行的資產(chǎn)負(fù)債,影響了外匯數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)質(zhì)量,削弱了外匯局窗口指導(dǎo)政策效果。從處罰角度出發(fā),屬于銀行違規(guī)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù),但又不存在明顯的逃套匯行為,與刻意規(guī)避外匯管理相關(guān)規(guī)定的違規(guī)行為有一定的區(qū)別,在處罰過程中如何體現(xiàn)差別尺度較難把握。

    (二)一個(gè)業(yè)務(wù)多種違規(guī),定性處罰判斷依據(jù)模糊

    近年來,在外匯業(yè)務(wù)實(shí)際查處工作中,經(jīng)常會(huì)面臨同一業(yè)務(wù)涵蓋多種違規(guī)行為情況,此類違規(guī)的處罰易出現(xiàn)爭議。如某企業(yè)通過偽造購銷合同、發(fā)票、提單等證明材料,辦理以融資為目的、先收后支的虛假離岸轉(zhuǎn)手業(yè)務(wù),實(shí)際是通過離岸轉(zhuǎn)手有收有支的過程,實(shí)現(xiàn)跨境資金的跨境收付,達(dá)到借用變相借用外債和歸還外債的目的。該案中,虛假離岸轉(zhuǎn)手業(yè)務(wù)在收、支環(huán)節(jié)均存在違規(guī)行為,在現(xiàn)有已處罰的案件中,多選擇以逃匯罪進(jìn)行處罰。但該企業(yè)實(shí)質(zhì)目的是利用離岸轉(zhuǎn)手資金有收有付的便利性,借用外債。違規(guī)動(dòng)機(jī)與處罰定性之間存在偏差,擅自對外借款進(jìn)行處罰,更為合理,以逃匯罪論與“目的違規(guī)高于手段違規(guī)”的外匯違規(guī)行為競合處罰原則相背離,企業(yè)異議較大。

    (三)處罰對象單一,威懾力效果打折

    依據(jù)現(xiàn)有條例,外匯處罰的對象范圍是機(jī)構(gòu)和個(gè)人,而對機(jī)構(gòu)的處罰過程中,缺少對法人、負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人的具體處罰措施,也缺少類似銀行不良處置的個(gè)人信息記錄,從另一個(gè)側(cè)面看,外匯從業(yè)人員的違規(guī)成本不夠高,處罰對機(jī)構(gòu)內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)人員的震懾效果較差,有時(shí)甚至出現(xiàn)行政處罰的力度不能抵消違規(guī)行為獲取利益的情況。

    (四)外匯罰則層級不足,易產(chǎn)生處罰偏重或偏輕現(xiàn)象

    從現(xiàn)有條例的罰則來看,雖然給予執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán),但在違規(guī)情節(jié)的輕重選定上,如條例47條“20萬-100萬”的罰金范圍,起始點(diǎn)和最高點(diǎn)已經(jīng)限制了處罰過程的合理裁量,難免出現(xiàn)處罰偏重或偏輕。在銀行無主觀惡意情況下,關(guān)于從輕處罰的條件,一般銀行難以滿足相應(yīng)條件。

    二、外匯處罰改善性建議

    (一)抓大抓重要機(jī)構(gòu),從重處罰樹立標(biāo)桿

    無論對外匯管理還是整個(gè)金融領(lǐng)域而言,系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)因其自身的特點(diǎn),其資金動(dòng)作對整個(gè)跨境資金流動(dòng)形勢的影響程度極大,且在行業(yè)內(nèi)具有較強(qiáng)的示范作用。在外匯管理的事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)中,對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的查處需要構(gòu)建針對性的方法,實(shí)現(xiàn)防范跨境資金流動(dòng)順周期波動(dòng)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)波及的效果。從處罰角度看,對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)影響惡劣、危害性大的實(shí)質(zhì)性違規(guī)行為從重處罰,樹立典型標(biāo)桿,要向市場主體傳遞清晰的信號(hào),依據(jù)國家法律法規(guī),持續(xù)不間斷的加大外匯領(lǐng)域的違法違規(guī)行為,同時(shí),清晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),同案同罰,維護(hù)外匯市場正常秩序。

    (二)豐富處罰對象和手段,增強(qiáng)處罰影響,切實(shí)提高震懾效果

    在處罰機(jī)構(gòu)的同時(shí),將機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、中層管理人員及當(dāng)事人納入處罰范圍,在處罰手段上,可參照現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)措施,在罰款、警告、約談等措施之外,可增設(shè)建議相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理、記入年終考核、取消任職資格等。在對機(jī)構(gòu)罰款的同時(shí),可追加停辦業(yè)務(wù)、限制分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)等處罰措施。在對個(gè)人主體進(jìn)行處罰時(shí),可嘗試與個(gè)人征信系統(tǒng)建立聯(lián)系,增加個(gè)人的違規(guī)成本。在增強(qiáng)處罰影響方面,通過定期召開違規(guī)情況通報(bào)會(huì)、官網(wǎng)及地方政府相關(guān)平臺(tái)曝光、通報(bào)相關(guān)管理部門等形式提高違法案件曝光率,間接提高違規(guī)成本。對違規(guī)性質(zhì)惡劣、社會(huì)影響大、違規(guī)行為突出的典型違規(guī)行為,加大曝光力度,向社會(huì)傳導(dǎo)出外匯局對違規(guī)流出行為堅(jiān)決打擊、絕不姑息的態(tài)度。

    (三)完善柔性監(jiān)管手段,避免“一刀切”情況

    首先,在外匯管理相關(guān)罰則中,進(jìn)一步放寬罰金的使用范圍,給予執(zhí)法者更靈活的處罰適用,使行政處罰的判斷既能準(zhǔn)確的體現(xiàn)案情,達(dá)到警示和減少損失的目的,又能適當(dāng)考慮執(zhí)法過程中的從輕環(huán)節(jié),體現(xiàn)大案大罰、小案小罰的目的。從執(zhí)法手段上,豐富除罰款、罰人、發(fā)業(yè)務(wù)外的其他工具,對于適用從輕的處罰,可在不涉及罰款的基礎(chǔ)上,增加風(fēng)險(xiǎn)提示函、檢查建議函、約談、建議修改內(nèi)控制度等柔性監(jiān)管措施,體現(xiàn)處罰的本意。

    (四)分清類別,細(xì)化罰則,滿足現(xiàn)行原則性監(jiān)管需要

    為適應(yīng)新形勢下外匯檢查處罰的需要,應(yīng)該及時(shí)將原有的條目式罰則向原則性罰則轉(zhuǎn)變,使外匯處罰切實(shí)達(dá)到引導(dǎo)外匯業(yè)務(wù)合規(guī)辦理、維護(hù)外匯領(lǐng)域合法合規(guī)要求。在原則性轉(zhuǎn)變的過程中,為體現(xiàn)上述外匯處罰多層次要求,根據(jù)違規(guī)業(yè)務(wù)類型、風(fēng)險(xiǎn)等級、系統(tǒng)重要性影響等因素,制定外匯處罰實(shí)施細(xì)則。

    三、構(gòu)建分層次、多手段的處罰架構(gòu)

    從當(dāng)前外匯管理主要任務(wù)看,防范跨境資金異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),以及異常流動(dòng)對匯率、境內(nèi)金融穩(wěn)定的影響是外匯管理的根本宗旨。從風(fēng)險(xiǎn)角度看,短期異??缇迟Y金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),地下錢莊交易,虛假、欺騙性交易及非法套利等資金“脫實(shí)向虛”行為均危害極大。從違規(guī)情況看,產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)行為可分為違規(guī)跨境資金流出入、違規(guī)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)、違規(guī)外幣融資、通過地下錢莊等渠道違規(guī)進(jìn)行外幣交易等。因此,圍繞上述違規(guī)行為豐富外匯處罰工具箱,構(gòu)建多層次外匯處罰框架。

    銀行或企業(yè)違規(guī)辦理境內(nèi)外幣融資類業(yè)務(wù)及違反外匯管理相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)送類業(yè)務(wù)按現(xiàn)行處罰規(guī)定辦理。

    四、完善處罰評估體系

    從現(xiàn)行外匯處罰情況看,外匯局尚未建立行政處罰的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,存在執(zhí)行行政處罰的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全現(xiàn)象。一是行政處罰的力度能不能抵消違規(guī)行為獲取的利益,真正發(fā)揮對類似行為的震懾作用。二是對違規(guī)行為行政處罰信息的披露對違規(guī)主體的經(jīng)營行為產(chǎn)生哪些、多大程度的負(fù)面影響,是否導(dǎo)致其聲譽(yù)、市值、評價(jià)、評級下降、再融資出現(xiàn)問題,是否會(huì)引起區(qū)域性重大風(fēng)險(xiǎn),尤其是對重點(diǎn)企業(yè)特殊時(shí)期的行政處罰是否會(huì)誘發(fā)連鎖不良反映,成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。

    因此,在后續(xù)處罰過程中,需加快建立對重大違規(guī)行為行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。對外匯局查辦的重大違規(guī)案件,在作出行政處罰前針對行政處罰的合理性、可行性、安全性、可控制性等方面展開評估,對可能引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)穩(wěn)定問題的評估結(jié)果,及時(shí)制定預(yù)案。同時(shí),跟蹤處罰后續(xù)影響,不斷完善行政處罰風(fēng)險(xiǎn)評估體系。

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